В соответствии с положениями пункта 1 ч.3 ст.28 Федерального закона от 06.10.2003 No131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 18.10.2007 No230-ФЗ) на публичные слушания должны выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.
Вопросы местного значения определены статьями 14, 15, 16, а полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения статьей 17 Федерального закона No131-ФЗ. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения также определяются в иных нормативных правовых актах в соответствии с положениями ч.1 ст.5, ч.1 ст.6 и ч.11 ст.17 Федерального закона No131-ФЗ.
Следовательно, на публичные слушания могут не выноситься только проекты нормативных правовых актов о внесении изменений в устав муниципального образования в связи с приведением устава в соответствие с Конституцией Российской Федерации (в части, определяющей вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления) и в связи с приведением в соответствие с положениями статей 14, 15, 16 и 17 Федерального закона No131-ФЗ, а также в связи с приведением в соответствие с положениями федеральных законов в части, определяющей полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Во всех иных случаях проекты муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав с целью его приведения в соответствие с законодательством Российской Федерации должны выноситься на публичные слушания в обязательном порядке.
Проекты уставов и правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в обязательном порядке подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием порядка учёта предложений по указанным проектам, а также порядка участия граждан в его обсуждении не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения указанных проектов представительным органом в порядке их принятия (ч.4 ст.44 Федерального закона No131-ФЗ).
Данная норма прямо не связана с проведением публичных слушаний и должна выполняться также и в случаях внесения изменений в устав муниципального образования, при которых проведение публичных слушаний не вменено Федеральным законом No131-ФЗ в обязанность органов местного самоуправления. Целью указанного положения является обеспечение конституционного права граждан на непосредственное осуществление местного самоуправления. В указанном в данной норме «порядке учета предложений» должно обеспечиваться право граждан и объединений граждан вносить предложения, замечания и поправки к указанным проектам.
В порядке приведения устава муниципального образования в соответствие с положениями законодательных актов, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, необходимо разграничить полномочия органов местного самоуправления (представительного органа, исполнительно-распорядительного органа, контрольного органа), определить порядок решения вопросов местного значения, порядок контроля исполнения данных полномочий, определить необходимость финансовых и материальных ресурсов для их решения, порядок управления соответствующими ресурсами, необходимость создания муниципальных учреждений или предприятий, если по данным вопросам местного значения требуется оказывать услуги населению и т.п.
Вместе с тем необходимо учитывать, что нормы федеральных законов прямого действия не следует дублировать в уставах муниципального образования, так как они имеют более высокую юридическую силу и подлежат применению независимо от норм устава муниципального образования. Таким образом, устав муниципального образования следует приводить в соответствие с изменившимися или вновь принятыми положениями федеральных законов только в том случае, если в указанных положениях прямо указывается на необходимость регулирования или такая необходимость следует из правового содержания положения.
Федеральным законом от 27.12.2009 No365-ФЗ часть 4 статьи 44 Федерального закона No131-ФЗ дополнена вторым предложением, исключающим обязательность опубликования (обнародования) порядка учёта предложений и порядка участия граждан в обсуждении проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования при опубликовании этого проекта в соответствии с первым предложением части 4 статьи 44 в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.
Однако исключение обязательности опубликования (обнародования) порядка учёта предложений и порядка участия граждан в обсуждении проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования при опубликовании этого проекта в соответствии с первым предложением части 4 статьи 44 не означает запрета на опубликования указанного порядка.
Представительный орган муниципального образования вправе утвердить общее положение о порядке учёта предложений и порядка участия граждан в обсуждении проектов муниципальных правовых актов и при опубликовании проектов уставов давать отсылку к этому положению.
Вопросы местного значения определены статьями 14, 15, 16, а полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения статьей 17 Федерального закона No131-ФЗ. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения также определяются в иных нормативных правовых актах в соответствии с положениями ч.1 ст.5, ч.1 ст.6 и ч.11 ст.17 Федерального закона No131-ФЗ.
Следовательно, на публичные слушания могут не выноситься только проекты нормативных правовых актов о внесении изменений в устав муниципального образования в связи с приведением устава в соответствие с Конституцией Российской Федерации (в части, определяющей вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления) и в связи с приведением в соответствие с положениями статей 14, 15, 16 и 17 Федерального закона No131-ФЗ, а также в связи с приведением в соответствие с положениями федеральных законов в части, определяющей полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Во всех иных случаях проекты муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав с целью его приведения в соответствие с законодательством Российской Федерации должны выноситься на публичные слушания в обязательном порядке.
Проекты уставов и правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в обязательном порядке подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием порядка учёта предложений по указанным проектам, а также порядка участия граждан в его обсуждении не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения указанных проектов представительным органом в порядке их принятия (ч.4 ст.44 Федерального закона No131-ФЗ).
Данная норма прямо не связана с проведением публичных слушаний и должна выполняться также и в случаях внесения изменений в устав муниципального образования, при которых проведение публичных слушаний не вменено Федеральным законом No131-ФЗ в обязанность органов местного самоуправления. Целью указанного положения является обеспечение конституционного права граждан на непосредственное осуществление местного самоуправления. В указанном в данной норме «порядке учета предложений» должно обеспечиваться право граждан и объединений граждан вносить предложения, замечания и поправки к указанным проектам.
В порядке приведения устава муниципального образования в соответствие с положениями законодательных актов, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, необходимо разграничить полномочия органов местного самоуправления (представительного органа, исполнительно-распорядительного органа, контрольного органа), определить порядок решения вопросов местного значения, порядок контроля исполнения данных полномочий, определить необходимость финансовых и материальных ресурсов для их решения, порядок управления соответствующими ресурсами, необходимость создания муниципальных учреждений или предприятий, если по данным вопросам местного значения требуется оказывать услуги населению и т.п.
Вместе с тем необходимо учитывать, что нормы федеральных законов прямого действия не следует дублировать в уставах муниципального образования, так как они имеют более высокую юридическую силу и подлежат применению независимо от норм устава муниципального образования. Таким образом, устав муниципального образования следует приводить в соответствие с изменившимися или вновь принятыми положениями федеральных законов только в том случае, если в указанных положениях прямо указывается на необходимость регулирования или такая необходимость следует из правового содержания положения.
Федеральным законом от 27.12.2009 No365-ФЗ часть 4 статьи 44 Федерального закона No131-ФЗ дополнена вторым предложением, исключающим обязательность опубликования (обнародования) порядка учёта предложений и порядка участия граждан в обсуждении проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования при опубликовании этого проекта в соответствии с первым предложением части 4 статьи 44 в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.
Однако исключение обязательности опубликования (обнародования) порядка учёта предложений и порядка участия граждан в обсуждении проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования при опубликовании этого проекта в соответствии с первым предложением части 4 статьи 44 не означает запрета на опубликования указанного порядка.
Представительный орган муниципального образования вправе утвердить общее положение о порядке учёта предложений и порядка участия граждан в обсуждении проектов муниципальных правовых актов и при опубликовании проектов уставов давать отсылку к этому положению.
Согласно статье 27 Федерального закона No131-ФЗ с предложениями о границах территории, на которой осуществляется ТОС, выступают граждане.
Если в отношении одной и той же территории, например, жилого дома, таких инициатив будет несколько, то необходимо зарегистрировать в качестве ТОС предложение, поступившее первым.
Для того, чтобы в дальнейшем не возникало каких-либо разногласий по организации ТОС на тех территориях, где уже таковые зарегистрированы, представительный орган муниципального образования вправе предусмотреть в муниципальном правовом акте норму о том, что на одной территории может действовать одно ТОС.
Если в отношении одной и той же территории, например, жилого дома, таких инициатив будет несколько, то необходимо зарегистрировать в качестве ТОС предложение, поступившее первым.
Для того, чтобы в дальнейшем не возникало каких-либо разногласий по организации ТОС на тех территориях, где уже таковые зарегистрированы, представительный орган муниципального образования вправе предусмотреть в муниципальном правовом акте норму о том, что на одной территории может действовать одно ТОС.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 131) и Федеральным законом No131-ФЗ (ч.1 ст.10), местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородской территории городов федерального значения.
Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (вопросов местного значения) осуществляется населением непосредственно или через органы местного самоуправления.
ТОС является одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, которое может осуществляться на части территории поселения (ст.27 Федерального закона No131-ФЗ). Важно обратить внимание на то, что организация ТОС на той или иной территории не является обязательной (в отличие от местного самоуправления), а само ТОС представляет собой самоорганизацию граждан по месту жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
При этом органы ТОС не являются органами местного самоуправления, и передача им полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления, федеральным законодательством не предусмотрено.
В соответствии с нормами ч.1 ст.6 и ч.11 ст.27 Федерального закона No131-ФЗ порядок организации и осуществления ТОС, помимо Закона, определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Регулирование ТОС правовыми актами субъектов РФ федеральным законодательством не предусмотрено.
Согласно ч.1 ст.37 Федерального закона No131-ФЗ границы территории, на которой осуществляется ТОС, утверждаются представительным органом муниципального образования по предложению населения, проживающего на данной территории.
Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (вопросов местного значения) осуществляется населением непосредственно или через органы местного самоуправления.
ТОС является одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, которое может осуществляться на части территории поселения (ст.27 Федерального закона No131-ФЗ). Важно обратить внимание на то, что организация ТОС на той или иной территории не является обязательной (в отличие от местного самоуправления), а само ТОС представляет собой самоорганизацию граждан по месту жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
При этом органы ТОС не являются органами местного самоуправления, и передача им полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления, федеральным законодательством не предусмотрено.
В соответствии с нормами ч.1 ст.6 и ч.11 ст.27 Федерального закона No131-ФЗ порядок организации и осуществления ТОС, помимо Закона, определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Регулирование ТОС правовыми актами субъектов РФ федеральным законодательством не предусмотрено.
Согласно ч.1 ст.37 Федерального закона No131-ФЗ границы территории, на которой осуществляется ТОС, утверждаются представительным органом муниципального образования по предложению населения, проживающего на данной территории.
Одной из форм непосредственного участия населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления является отзыв избранных депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
Согласно части 2 статьи 24 Федерального закона от 06.10.2003 No131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон No131-ФЗ) основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.
Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
Предусмотренные Федеральным законом No131-ФЗ нормы (наличие судебного решения и необходимое для отзыва количество избирателей) являются важной гарантией прав депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления органов местного самоуправления и обеспечивают возможность защиты от принятия необоснованного решения о досрочном прекращении их полномочий.
Вместе с тем, в соответствии с частью 2.1 статьи 24 Федерального закона No131-ФЗ в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.
Данная норма распространяется и на депутатов, избранных в составе списков, и на депутатов, избранных по мажоритарной системе, иначе статус депутатов будет неодинаков. При этом обращаем внимание, что устав муниципального образования в части, касающейся отзыва депутата представительного органа муниципального образования, должен быть приведен в соответствие с указанной выше нормой Федерального закона No131-ФЗ.
Согласно части 2 статьи 24 Федерального закона от 06.10.2003 No131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон No131-ФЗ) основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.
Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
Предусмотренные Федеральным законом No131-ФЗ нормы (наличие судебного решения и необходимое для отзыва количество избирателей) являются важной гарантией прав депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления органов местного самоуправления и обеспечивают возможность защиты от принятия необоснованного решения о досрочном прекращении их полномочий.
Вместе с тем, в соответствии с частью 2.1 статьи 24 Федерального закона No131-ФЗ в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.
Данная норма распространяется и на депутатов, избранных в составе списков, и на депутатов, избранных по мажоритарной системе, иначе статус депутатов будет неодинаков. При этом обращаем внимание, что устав муниципального образования в части, касающейся отзыва депутата представительного органа муниципального образования, должен быть приведен в соответствие с указанной выше нормой Федерального закона No131-ФЗ.
В соответствии со ст.34 Федерального закона структура органов местного самоуправления муниципального образования, которое создано в результате преобразования муниципального образования, определяется на местном референдуме. Назначение выборов в органы местного самоуправления в данном случае осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 12.06.2002 No67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ».
Согласно указанному закону в случае отсутствия органа или должностного лица, уполномоченного назначить выборы, а также отсутствия и невозможности формирования соответствующей избирательной комиссии избиратели, избирательные объединения, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, прокурор имеют право обратиться в суд, который вправе возложить на избирательную комиссию субъекта РФ обязанность сформировать временную избирательную комиссию. Кроме того, суд вправе установить срок, в течение которого указанная комиссия должна назначить выборы.
В таком же порядке назначаются выборы в представительный орган вновь образованного муниципального образования, если в течение месяца со дня принятия закона субъекта РФ граждане не выступят с инициативой проведения местного референдума о структуре органов местного самоуправления. В этом случае структура определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.
Определение срока полномочий данного органа возможно в решении суда в соответствии со ст.3 Федерального закона от 26.11.1996 No138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Число депутатов представительного органа должно соответствовать минимальной численности, установленной Федеральным законом, как это предусмотрено ст.4 Федерального закона No138-ФЗ.
Согласно указанному закону в случае отсутствия органа или должностного лица, уполномоченного назначить выборы, а также отсутствия и невозможности формирования соответствующей избирательной комиссии избиратели, избирательные объединения, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, прокурор имеют право обратиться в суд, который вправе возложить на избирательную комиссию субъекта РФ обязанность сформировать временную избирательную комиссию. Кроме того, суд вправе установить срок, в течение которого указанная комиссия должна назначить выборы.
В таком же порядке назначаются выборы в представительный орган вновь образованного муниципального образования, если в течение месяца со дня принятия закона субъекта РФ граждане не выступят с инициативой проведения местного референдума о структуре органов местного самоуправления. В этом случае структура определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.
Определение срока полномочий данного органа возможно в решении суда в соответствии со ст.3 Федерального закона от 26.11.1996 No138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Число депутатов представительного органа должно соответствовать минимальной численности, установленной Федеральным законом, как это предусмотрено ст.4 Федерального закона No138-ФЗ.