Контрольный орган муниципального образования – это орган местного самоуправления, независимый в своей деятельности от представительного органа муниципального образования и от местной администрации, а Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) предусматривает осуществление финансового контроля представительными органами муниципального образования, исполнительно-распорядительными органами муниципального образования. При этом, в частности, установлено, что формами финансового контроля представительного органа муниципального образования являются предварительный, текущий и последующий контроль (статья 265 БК РФ). Кроме того, полномочия контрольного и финансового органа, предусмотренного статьей 270 БК РФ, иные, чем цели контрольного органа муниципального образования. В частности, финансовый орган «осуществляет финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств». Контрольный орган муниципального образования решает две основные задачи: во-первых, контроль за соблюдением порядка принятия, исполнения местного бюджета и представления отчета о его исполнении и, во-вторых, контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, что не входит в содержание финансового контроля, осуществляемого в соответствии с БК РФ.
Таким образом, контрольный орган муниципального образования не следует рассматривать как финансовый орган, предусмотренный БК РФ.
Таким образом, контрольный орган муниципального образования не следует рассматривать как финансовый орган, предусмотренный БК РФ.
В соответствии со ст.2 Федерального закона от 6 октября 2003 года No131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» депутат представительного органа муниципального образования – это член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района или внутригородской территории города федерального значения.
Однако в данном законе не раскрывается понятие «выборные муниципальные должности». Вместе с тем в Федеральном законе от 2 марта 2007 года No25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» указано, что депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления являются лицами, замещающими муниципальные должности (ч.2 ст.1). Поскольку этими лицами муниципальные должности замещаются в результате муниципальных выборов, то можно говорить о том, что данные муниципальные должности являются выборными.
В соответствии с подпунктом «б» пункта 2 ч.1 ст.17 Федерального закона от 27 июля 2004 года No79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Федеральный закон No79-ФЗ) гражданскому служащему запрещается замещать должности гражданской службы в случае избрания на выборную должность в органе местного самоуправления.
Согласно ч.2 ст.29 Федерального закона от 7 февраля 2011 года No3-ФЗ «О полиции» (далее – Федеральный закон No3-ФЗ) на сотрудника полиции распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года No273-ФЗ «О противодействии коррупции» и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона No79-ФЗ, за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих осуществлению сотрудником полиции оперативно-разыскной деятельности. Такие ограничения, запреты и обязанности, а также сотрудники полиции, на которых они не распространяются, в каждом отдельном случае определяются в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Обращаем также внимание на ч.1 ст.41 Федерального закона No3-ФЗ, в соответствии с которой сотрудник полиции, избранный депутатом представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, назначенный на должность главы местной администрации, на период осуществления соответствующих полномочий приостанавливает службу в полиции либо увольняется со службы в полиции по собственному желанию. После прекращения указанных полномочий сотруднику полиции по его желанию предоставляется ранее замещаемая должность, а при ее отсутствии другая равноценная должность по прежнему либо с его согласия иному месту службы.
Учитывая изложенное, исполнение полномочий депутата представительного органа местного самоуправления (причем независимо от того, исполняются они на постоянной или на непостоянной основе) сотрудником полиции является неправомерным.
Однако в данном законе не раскрывается понятие «выборные муниципальные должности». Вместе с тем в Федеральном законе от 2 марта 2007 года No25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» указано, что депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления являются лицами, замещающими муниципальные должности (ч.2 ст.1). Поскольку этими лицами муниципальные должности замещаются в результате муниципальных выборов, то можно говорить о том, что данные муниципальные должности являются выборными.
В соответствии с подпунктом «б» пункта 2 ч.1 ст.17 Федерального закона от 27 июля 2004 года No79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Федеральный закон No79-ФЗ) гражданскому служащему запрещается замещать должности гражданской службы в случае избрания на выборную должность в органе местного самоуправления.
Согласно ч.2 ст.29 Федерального закона от 7 февраля 2011 года No3-ФЗ «О полиции» (далее – Федеральный закон No3-ФЗ) на сотрудника полиции распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года No273-ФЗ «О противодействии коррупции» и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона No79-ФЗ, за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих осуществлению сотрудником полиции оперативно-разыскной деятельности. Такие ограничения, запреты и обязанности, а также сотрудники полиции, на которых они не распространяются, в каждом отдельном случае определяются в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Обращаем также внимание на ч.1 ст.41 Федерального закона No3-ФЗ, в соответствии с которой сотрудник полиции, избранный депутатом представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, назначенный на должность главы местной администрации, на период осуществления соответствующих полномочий приостанавливает службу в полиции либо увольняется со службы в полиции по собственному желанию. После прекращения указанных полномочий сотруднику полиции по его желанию предоставляется ранее замещаемая должность, а при ее отсутствии другая равноценная должность по прежнему либо с его согласия иному месту службы.
Учитывая изложенное, исполнение полномочий депутата представительного органа местного самоуправления (причем независимо от того, исполняются они на постоянной или на непостоянной основе) сотрудником полиции является неправомерным.
В соответствии с ч.1 ст.36 Федерального закона от 06 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон No131-ФЗ) глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с данной статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Федеральным законом No131ФЗ предусмотрено, что глава муниципального образования в обязательном порядке входит в структуру органов местного самоуправления (части 1, 2 ст.34).
Конечно, круг полномочий главы муниципального образования напрямую зависит от того, входит ли глава муниципального образования в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя или возглавляет местную администрацию. В первом случае у него появляются дополнительные полномочия по организации деятельности представительного органа муниципального образования, во втором – полномочия главы местной администрации. Однако и в первом, и во втором случае он наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Системный анализ Федерального закона No131-ФЗ показывает, что глава муниципального образования вправе издавать правовые акты по целому ряду вопросов, закреплённых за ним федеральным законодательством. Например, по таким вопросам, как назначение публичных слушаний, назначение собрания граждан, определение печатного издания в целях опубликования сообщения о приеме заявлений о предоставлении в аренду земельного участка, образование участков референдума и т.д. И в данном случае можно говорить, что указанные правовые акты принимаются главой муниципального образования в рамках решения вопросов местного значения. Право на издание главой муниципального образования таких правовых актов должно быть закреплено в уставе муниципального образования.
Кроме этого, согласно пункту 5 ч.4 ст.36 Федерального закона No131-ФЗ глава муниципального образования (независимо от способа избрания) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Наделение главы муниципального образования указанным полномочием обусловлено тем, что он является высшим должностным лицом муниципального образования. Реализуя данное полномочие, глава муниципального образования должен координировать деятельность всех органов местного самоуправления, что повышает его ответственность.
В рамках реализации нормы пункта 5 части 4 статьи 36 Федерального закона No131-ФЗ в уставе муниципального образования за главой муниципального образования возможно закрепить, например, полномочия по согласованию с ним проектов решений по отдельным значимым вопросам, особенно по вопросам программно-целевого управления муниципальным образованием.
Конечно, круг полномочий главы муниципального образования напрямую зависит от того, входит ли глава муниципального образования в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя или возглавляет местную администрацию. В первом случае у него появляются дополнительные полномочия по организации деятельности представительного органа муниципального образования, во втором – полномочия главы местной администрации. Однако и в первом, и во втором случае он наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Системный анализ Федерального закона No131-ФЗ показывает, что глава муниципального образования вправе издавать правовые акты по целому ряду вопросов, закреплённых за ним федеральным законодательством. Например, по таким вопросам, как назначение публичных слушаний, назначение собрания граждан, определение печатного издания в целях опубликования сообщения о приеме заявлений о предоставлении в аренду земельного участка, образование участков референдума и т.д. И в данном случае можно говорить, что указанные правовые акты принимаются главой муниципального образования в рамках решения вопросов местного значения. Право на издание главой муниципального образования таких правовых актов должно быть закреплено в уставе муниципального образования.
Кроме этого, согласно пункту 5 ч.4 ст.36 Федерального закона No131-ФЗ глава муниципального образования (независимо от способа избрания) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Наделение главы муниципального образования указанным полномочием обусловлено тем, что он является высшим должностным лицом муниципального образования. Реализуя данное полномочие, глава муниципального образования должен координировать деятельность всех органов местного самоуправления, что повышает его ответственность.
В рамках реализации нормы пункта 5 части 4 статьи 36 Федерального закона No131-ФЗ в уставе муниципального образования за главой муниципального образования возможно закрепить, например, полномочия по согласованию с ним проектов решений по отдельным значимым вопросам, особенно по вопросам программно-целевого управления муниципальным образованием.
Часть 2 ст.36 Федерального закона устанавливает порядок избрания и исполнения полномочий главой муниципального образования.
В соответствии с пунктом 4 ч.2 ст.36 Федерального закона глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и полномочия главы местной администрации. Исключение из указанного правила установлено ч.3 ст.36 Федерального закона для главы сельского поселения.
Вместе с тем в соответствии с абзацем третьим ч.2 ст.84 Федерального закона требования статей 36 и 37 Федерального закона о порядке избрания и полномочиях глав муниципальных образований применяются по истечении срока полномочий глав муниципальных образований, избранных до вступления в силу главы 12 Федерального закона. Это в полной мере относится к ч.2 ст.36 Федерального закона.
Таким образом, глава городского поселения может до конца своих полномочий одновременно являться председателем представительного органа и главой местной администрации, если он был избран до вступления в силу переходных положений Федерального закона.
В соответствии с пунктом 4 ч.2 ст.36 Федерального закона глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и полномочия главы местной администрации. Исключение из указанного правила установлено ч.3 ст.36 Федерального закона для главы сельского поселения.
Вместе с тем в соответствии с абзацем третьим ч.2 ст.84 Федерального закона требования статей 36 и 37 Федерального закона о порядке избрания и полномочиях глав муниципальных образований применяются по истечении срока полномочий глав муниципальных образований, избранных до вступления в силу главы 12 Федерального закона. Это в полной мере относится к ч.2 ст.36 Федерального закона.
Таким образом, глава городского поселения может до конца своих полномочий одновременно являться председателем представительного органа и главой местной администрации, если он был избран до вступления в силу переходных положений Федерального закона.
В соответствии с ч.2.1. ст.24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется. Причём согласно буквальному смыслу данной нормы, исключается применение института отзыва ко всем депутатам, избранным при применении пропорциональной или смешанной избирательной системы, а не только к депутатам, избранным по партийным спискам.
Избрание главы муниципального образования из состава представительного органа не имеет отношения к избранию данного лица в состав представительного органа населением и представляет собой отдельную процедуру замещения иной выборной должности, не связанную с применением пропорциональной или смешанной избирательной систем. Глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа, совмещает, с некоторыми особенностями, одновременно два самостоятельных статуса: главы муниципального образования и депутата представительного органа. Соответственно, к нему применяются нормы закона, регулирующие правовое положение не только депутатов, но и главы муниципального образования, включая основания и условия досрочного прекращения полномочий. Соответственно, на такого главу муниципального образования в полной мере распространяется пункт 9 ч.6 ст.36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае отзыва избирателями.
Таким образом, глава муниципального образования может быть отозван избирателями вне зависимости от способа его избрания – из состава представительного органа либо на муниципальных выборах.
Избрание главы муниципального образования из состава представительного органа не имеет отношения к избранию данного лица в состав представительного органа населением и представляет собой отдельную процедуру замещения иной выборной должности, не связанную с применением пропорциональной или смешанной избирательной систем. Глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа, совмещает, с некоторыми особенностями, одновременно два самостоятельных статуса: главы муниципального образования и депутата представительного органа. Соответственно, к нему применяются нормы закона, регулирующие правовое положение не только депутатов, но и главы муниципального образования, включая основания и условия досрочного прекращения полномочий. Соответственно, на такого главу муниципального образования в полной мере распространяется пункт 9 ч.6 ст.36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае отзыва избирателями.
Таким образом, глава муниципального образования может быть отозван избирателями вне зависимости от способа его избрания – из состава представительного органа либо на муниципальных выборах.
В случае преобразования муниципального образования, согласно ст.35 Федерального закона, полномочия его представительного органа прекращаются досрочно. При этом ни Федеральный закон, ни Федеральный закон от 12.06.2002 No67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не содержат нормы, регламентирующей данную ситуацию. Полагаем, что соответствующее решение может быть принято законом субъекта РФ.
Федеральный закон содержит норму о том, что законом субъекта РФ устанавливаются наименования представительного органа муниципального образований, главы муниципального образования, местной администрации.
Отраслевые и территориальные органы местной администрации не являются самостоятельными органами местного самоуправления. Они представляют собой структурные единицы местной администрации, поэтому их наименование определяется муниципальными правовыми актами. В наименовании отраслевых и территориальных органов местной администрации не требуется указывать на их организационно-правовую форму.
Отраслевые и территориальные органы местной администрации не являются самостоятельными органами местного самоуправления. Они представляют собой структурные единицы местной администрации, поэтому их наименование определяется муниципальными правовыми актами. В наименовании отраслевых и территориальных органов местной администрации не требуется указывать на их организационно-правовую форму.
Федеральный закон от 06 октября 2003 года No131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон No131-ФЗ) предусматривает соблюдение ряда условий при формировании представительного органа муниципального района. Так, в соответствии с пунктом 2 ч.4 ст.35 указанного Закона установлено, что число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.
Вместе с тем, в пункте «а» ч.4 ст.18 Федерального закона от 12 июня 2002 года No 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон No67-ФЗ) установлено, что должно соблюдаться примерное равенство численности избирателей в избирательных округах с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных или отдалённых местностях – не более чем на 30 процентов. Следует отметить, что между данными нормами этих федеральных законов имеет место коллизия.
Указанная норма Федерального закона No67-ФЗ установлена с целью обеспечения гарантий равного представительства населения в представительных органах государственной власти и представительных органах местного самоуправления. Норма Федерального закона No131-ФЗ установлена с целью обеспечения гарантий равного представительства сельского и городского населения в представительных органах муниципальных районов. Учитывая это, и следует понимать формулировку «депутаты, избираемые от одного поселения» (ст.35 Федерального закона No131-ФЗ): в представительный орган муниципального района должны войти депутаты от каждого поселения, входящего в муниципальный район. Однако в связи с тем, что, как правило, в городах, входящих в состав районов, плотность населения значительно выше, чем в сельской местности, совместить условия, заложенные указанными нормами федеральных законов, не всегда практически возможно. В этом случае следует применять нормы Федерального закона No67-ФЗ, поскольку он является приоритетным в вопросах, связанных с выборами, в том числе и муниципальными.
Что касается ситуации, описанной в вопросе, то принципиальным выходом из нее может быть формирование представительных органов районов делегированным способом в соответствии с пунктом 1 ч.4 ст.35 Федерального закона No131-ФЗ.
В качестве ещё одного варианта выхода из указанной ситуации может быть использование системы многомандатных округов.
Вместе с тем, в пункте «а» ч.4 ст.18 Федерального закона от 12 июня 2002 года No 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон No67-ФЗ) установлено, что должно соблюдаться примерное равенство численности избирателей в избирательных округах с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных или отдалённых местностях – не более чем на 30 процентов. Следует отметить, что между данными нормами этих федеральных законов имеет место коллизия.
Указанная норма Федерального закона No67-ФЗ установлена с целью обеспечения гарантий равного представительства населения в представительных органах государственной власти и представительных органах местного самоуправления. Норма Федерального закона No131-ФЗ установлена с целью обеспечения гарантий равного представительства сельского и городского населения в представительных органах муниципальных районов. Учитывая это, и следует понимать формулировку «депутаты, избираемые от одного поселения» (ст.35 Федерального закона No131-ФЗ): в представительный орган муниципального района должны войти депутаты от каждого поселения, входящего в муниципальный район. Однако в связи с тем, что, как правило, в городах, входящих в состав районов, плотность населения значительно выше, чем в сельской местности, совместить условия, заложенные указанными нормами федеральных законов, не всегда практически возможно. В этом случае следует применять нормы Федерального закона No67-ФЗ, поскольку он является приоритетным в вопросах, связанных с выборами, в том числе и муниципальными.
Что касается ситуации, описанной в вопросе, то принципиальным выходом из нее может быть формирование представительных органов районов делегированным способом в соответствии с пунктом 1 ч.4 ст.35 Федерального закона No131-ФЗ.
В качестве ещё одного варианта выхода из указанной ситуации может быть использование системы многомандатных округов.
В соответствии со статьёй 131 Конституции Российской Федерации и ч.1 ст.10 Федерального закона от 06.10.2003 No131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон No131-ФЗ) местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородской территории городов федерального значения. Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (вопросов местного значения) осуществляется населением непосредственно или через органы местного самоуправления.
Федеральным законом No131-ФЗ предусмотрены особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге. Подобные особенности предусматривались и Федеральным законом от 28.08.1995 No154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этой связи необходимо иметь в виду правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в отношении этих особенностей. В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 июня 2004 года No231-О, в Определениях от 10 ноября 2002 года No281-О и от 5 июня 2003 года No274-О отмечалось, что недопустимо лишение населения данных городских поселений права на местное самоуправление и установление городами Москвой и Санкт-Петербургом как субъектами Российской Федерации ограничений федеральных гарантий местного самоуправления, если такие ограничения не следуют непосредственно из федерального законодательства.
Что касается соответствующих положений федерального законодательства, предполагающих возможность учета особенностей местного самоуправления в городах федерального значения, то, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, они носят бланкетный характер, отсылают к федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации и не допускают самостоятельного установления городами Москвой и Санкт-Петербургом, как субъектами Российской Федерации, ограничений федеральных гарантий местного самоуправления.
В упомянутом Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июня 2003 года No274-О также указывалось, что особенности статуса городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, территории которых как субъектов РФ, где в соответствии с прямым указанием Конституции Российской Федерации осуществляется государственная власть (часть 2 статьи 11, часть 1 статьи 77), совпадают с их территориями как городских поселений, где обязательным является осуществление местного самоуправления, предопределяют необходимость принятия мер, в том числе законодательных, для разграничения государственной власти и местного самоуправления, с тем, чтобы обеспечить баланс интересов города федерального значения как субъекта РФ и находящихся на его территории муниципальных образований, не допустить произвольное ограничение права населения на осуществление местного самоуправления.
Обращаем внимание на то, что Федеральный закон No131-ФЗ не содержит каких-либо ограничений, связанных с осуществлением территориального общественного самоуправления (далее – ТОС) на внутригородских территориях городов федерального значения. ТОС является одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, которое может осуществляться на части территории поселения (ст.27 Федерального закона No131-ФЗ). Согласно ч.3 ст.27 Федерального закона No131-ФЗ территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
В соответствии с нормами ч.11 ст.27 Федерального закона No131-ФЗ порядок организации и осуществления ТОС помимо Федерального закона No131-ФЗ определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Согласно пункту 3 ч.1 ст.44 Федерального закона No131-ФЗ в уставе муниципального образования должны определяться формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путём образования органов территориального общественного самоуправления. Таким образом, вопросы, касающиеся ТОС, должны найти своё отражение в уставах и поселений, и муниципальных районов, и внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований) городов федерального значения.
Учитывая изложенное, организация ТОС на внутригородской территории города федерального значения правомерна. Запрет или ограничение на организацию территориального общественного самоуправления на указанной территории является нарушением права граждан на осуществление местного самоуправления, закреплённого Конституцией Российской Федерации.
Федеральным законом No131-ФЗ предусмотрены особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге. Подобные особенности предусматривались и Федеральным законом от 28.08.1995 No154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этой связи необходимо иметь в виду правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в отношении этих особенностей. В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 июня 2004 года No231-О, в Определениях от 10 ноября 2002 года No281-О и от 5 июня 2003 года No274-О отмечалось, что недопустимо лишение населения данных городских поселений права на местное самоуправление и установление городами Москвой и Санкт-Петербургом как субъектами Российской Федерации ограничений федеральных гарантий местного самоуправления, если такие ограничения не следуют непосредственно из федерального законодательства.
Что касается соответствующих положений федерального законодательства, предполагающих возможность учета особенностей местного самоуправления в городах федерального значения, то, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, они носят бланкетный характер, отсылают к федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации и не допускают самостоятельного установления городами Москвой и Санкт-Петербургом, как субъектами Российской Федерации, ограничений федеральных гарантий местного самоуправления.
В упомянутом Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июня 2003 года No274-О также указывалось, что особенности статуса городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, территории которых как субъектов РФ, где в соответствии с прямым указанием Конституции Российской Федерации осуществляется государственная власть (часть 2 статьи 11, часть 1 статьи 77), совпадают с их территориями как городских поселений, где обязательным является осуществление местного самоуправления, предопределяют необходимость принятия мер, в том числе законодательных, для разграничения государственной власти и местного самоуправления, с тем, чтобы обеспечить баланс интересов города федерального значения как субъекта РФ и находящихся на его территории муниципальных образований, не допустить произвольное ограничение права населения на осуществление местного самоуправления.
Обращаем внимание на то, что Федеральный закон No131-ФЗ не содержит каких-либо ограничений, связанных с осуществлением территориального общественного самоуправления (далее – ТОС) на внутригородских территориях городов федерального значения. ТОС является одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, которое может осуществляться на части территории поселения (ст.27 Федерального закона No131-ФЗ). Согласно ч.3 ст.27 Федерального закона No131-ФЗ территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
В соответствии с нормами ч.11 ст.27 Федерального закона No131-ФЗ порядок организации и осуществления ТОС помимо Федерального закона No131-ФЗ определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Согласно пункту 3 ч.1 ст.44 Федерального закона No131-ФЗ в уставе муниципального образования должны определяться формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путём образования органов территориального общественного самоуправления. Таким образом, вопросы, касающиеся ТОС, должны найти своё отражение в уставах и поселений, и муниципальных районов, и внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований) городов федерального значения.
Учитывая изложенное, организация ТОС на внутригородской территории города федерального значения правомерна. Запрет или ограничение на организацию территориального общественного самоуправления на указанной территории является нарушением права граждан на осуществление местного самоуправления, закреплённого Конституцией Российской Федерации.
В соответствии со ст.16 Закона Российской Федерации от 10.06.1992 No3266-1 «Об образовании» общие требования к приёму граждан в образовательные учреждения регулируются данным Законом и другими федеральными законами, а в государственные и муниципальные образовательные учреждения также типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов; правила приёма граждан в образовательное учреждение определяются учредителем образовательного учреждения в соответствии с законодательством Российской Федерации и закрепляются в уставе образовательного учреждения. Органы местного самоуправления вправе регулировать вопросы приёма детей в дошкольные образовательные учреждения только в отношении муниципальных дошкольных образовательных учреждений, в качестве учредителей последних. При этом в любом случае такое регулирование должно соответствовать федеральному законодательству. Вопросы очерёдности предоставления мест в дошкольных образовательных учреждениях непосредственно связаны с реализацией права граждан на общедоступное и бесплатное дошкольное образование (часть 1 статьи 43 Конституции Российской Федерации) и, соответственно, их регулирование относится к исключительной компетенции Российской Федерации (пункт 1 статьи 71 Конституции Российской Федерации). В настоящее время первоочередное или внеочередное предоставление мест в дошкольных образовательных учреждениях предусмотрено рядом федеральных законов: «О милиции», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О статусе военнослужащих», «О прокуратуре Российской Федерации», «О статусе судей в Российской Федерации».
В связи со сказанным полагаем, что расширение перечня лиц, имеющих приоритетное право на приём в дошкольные учреждения, возможно только нормативными правовыми актами федерального уровня.
Что касается ч.5 ст.20 Федерального закона от 06.10.2003 No131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то в ней речь идёт об установлении дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан за счёт средств местного бюджета. Подразумевается, что такие меры повышают уровень социального обеспечения некоторых, социально незащищённых категорий населения по сравнению с общим гарантированным уровнем, но не в ущерб ему. В условиях дефицита мест в дошкольных образовательных учреждениях первоочередное их предоставление одним гражданам приведёт к отказу в этом другим, то есть к ухудшению социального и правового положения одних категорий граждан за счёт предоставления льгот другим. По существу, в таком случае речь идет не об установлении дополнительных (по отношению к общему уровню) мер социальной поддержки, а о регулировании степени социального обеспечения различных категорий граждан, что не относится к компетенции местного самоуправления.
На основании вышеизложенного полагаем, что органы местного самоуправления не вправе устанавливать льготы отдельным категориям граждан в виде первоочередного приёма их детей в муниципальные дошкольные образовательные учреждения.
В связи со сказанным полагаем, что расширение перечня лиц, имеющих приоритетное право на приём в дошкольные учреждения, возможно только нормативными правовыми актами федерального уровня.
Что касается ч.5 ст.20 Федерального закона от 06.10.2003 No131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то в ней речь идёт об установлении дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан за счёт средств местного бюджета. Подразумевается, что такие меры повышают уровень социального обеспечения некоторых, социально незащищённых категорий населения по сравнению с общим гарантированным уровнем, но не в ущерб ему. В условиях дефицита мест в дошкольных образовательных учреждениях первоочередное их предоставление одним гражданам приведёт к отказу в этом другим, то есть к ухудшению социального и правового положения одних категорий граждан за счёт предоставления льгот другим. По существу, в таком случае речь идет не об установлении дополнительных (по отношению к общему уровню) мер социальной поддержки, а о регулировании степени социального обеспечения различных категорий граждан, что не относится к компетенции местного самоуправления.
На основании вышеизложенного полагаем, что органы местного самоуправления не вправе устанавливать льготы отдельным категориям граждан в виде первоочередного приёма их детей в муниципальные дошкольные образовательные учреждения.
Согласно статье 27 Федерального закона No131-ФЗ с предложениями о границах территории, на которой осуществляется ТОС, выступают граждане. Если в отношении одной и той же территории, например, жилого дома, таких инициатив будет несколько, то необходимо зарегистрировать в качестве ТОС предложение, поступившее первым.
Для того, чтобы в дальнейшем не возникало каких-либо разногласий по организации ТОС на тех территориях, где уже таковые зарегистрированы, представительный орган муниципального образования вправе предусмотреть в муниципальном правовом акте норму о том, что на одной территории может действовать одно ТОС.
Для того, чтобы в дальнейшем не возникало каких-либо разногласий по организации ТОС на тех территориях, где уже таковые зарегистрированы, представительный орган муниципального образования вправе предусмотреть в муниципальном правовом акте норму о том, что на одной территории может действовать одно ТОС.
В соответствии с ч.3 ст.23 Федерального закона от 06.10.2003 No131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон No131-ФЗ) законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Данное положение Федерального закона No131ФЗ означает, что закон субъекта РФ должен обеспечивать возможность выбора муниципальным образованием одной избирательной системы из нескольких, установленных субъектом РФ.
Таким образом, установление законом субъекта РФ только одной избирательной системы, применяемой при проведении муниципальных выборов, не соответствует Федеральному закону No131-ФЗ.
Таким образом, установление законом субъекта РФ только одной избирательной системы, применяемой при проведении муниципальных выборов, не соответствует Федеральному закону No131-ФЗ.
Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда муниципальных служащих, к которым относится, в частности, глава местной администрации в случае назначения его на данную должность по контракту.
В соответствии со ст.22 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта РФ. При этом органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих.
Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ.
Необходимо также учитывать, что в соответствии с ч.2 ст.136 Бюджетного кодекса РФ исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в отношении дотационных муниципальных образований устанавливает нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления. Данные нормативы применяются в отношении муниципальных образований, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета. Такие муниципальные образования начиная с очередного финансового года не имеют права превышать указанные нормативы.
В соответствии со ст.22 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта РФ. При этом органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих.
Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ.
Необходимо также учитывать, что в соответствии с ч.2 ст.136 Бюджетного кодекса РФ исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в отношении дотационных муниципальных образований устанавливает нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления. Данные нормативы применяются в отношении муниципальных образований, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета. Такие муниципальные образования начиная с очередного финансового года не имеют права превышать указанные нормативы.
Просим разъяснить порядок определения предельного размера дефицита местного бюджета?
В соответствии со ст.6 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) под дефицитом бюджета понимается превышение расходов бюджета над его доходами. Положения ч.3 ст.92.1 БК РФ предусматривают, что дефицит местного бюджета не должен превышать 10 процентов утвержденного общего годового объёма доходов местного бюджета без учёта утвержденного объёма безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Согласно ч.4 ст.41 БК РФ к безвозмездным поступлениям относятся:
дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии); субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации;
иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.
дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии); субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации;
иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.
Следует отметить, что для муниципального образования, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные п.4 ст.136 БК РФ, дефицит бюджета не должен превышать 5 процентов утверждённого общего годового объёма доходов местного бюджета без учета утверждённого объёма безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
При этом пункт 4 ст.136 БК РФ предусматривает указанные меры в отношении муниципальных образований, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным образованиям за счёт средств Инвестиционного фонда Российской Федерации субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70 процентов объема собственных доходов местных бюджетов.