ВЫПУСК № 1 (2) —  ИЮНЬ 2021

https://samupr.mosveo.ru/news/vypusk-№-1-2-iyun-2021

 

БОЛДЫШЕВА Н.О., кандидат экономических наук, доцент,

доцент Департамента социологии Факультета социальных наук и массовых коммуникаций,Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации,Москва

ЛУБСКИЙ А.А,кандидат экономических наук

и.о. ректора ГБОУ ВО МО, «Академия социального управления»,

Москва

******

БОРИСОВА Л. Р.,кандидат физико-математических наук,

доцент Департамента математики, Финансовый университет при

Правительстве Российской Федерации,Москва

ФРИДМАН М.Н.,доцент Департамента математики,

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации,

Москва

******

БУХВАЛЬД Е. , профессор, доктор экономических наук, заведующий центром федеративных отношений  и регионального развития Института экономики РАН, Москва

******

ЗУДЕНКОВА С. А., кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации,Москва

******

КСЕНОФОНТОВ А. А., кандидат физико-математических наук, доцент Департамента менеджмента и инноваций,Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва

******

СЕРЫШЕВ Р. В., кандидат экономических наук, доцент, доцент Департамента менеджмента и инноваций, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва

 

 

ВЫПУСК № 1 (2) —  ИЮНЬ 2021

 

УДК: 331.28

  БОЛДЫШЕВА Наталья Олеговна,

 кандидат экономических наук, доцент,

доцент Департамента социологии

Факультета социальных наук и массовых коммуникаций,

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации,

Москва

NOBoldysheva@fa.ru

  ЛУБСКИЙ Андрей Александрович,

кандидат экономических наук

и.о. ректора ГБОУ ВО МО

«Академия социального управления»,

Москва

Lubskiy_aa@asou-mo.ru

 

 BOLDYSHEVA Natalya Olegovna,

Candidate of Sciences (Economic)

Associate Professor at the Department of Sociology

Faculty of Social Sciences and Mass Communications

Financial university under the Government of the Russian Federation,

Moscow

 

 LUBSKIY Andrey Alexandrovich,

Candidate of Sciences (Economic)

President of Academy of Public Administration,

Moscow

 

 

УПРАВЛЕНИЕ ДИФФЕРЕНЦИАЦИЕЙ ЗАРАБОТНОЙ ПЛАТЫ УЧИТЕЛЕЙ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

 Аннотация. В статье рассматривается  дифференциация заработной платы учителей в муниципальных образованиях Московской области и возможности ее сокращения, путем оптимизации механизма финансового обеспечения выполнения муниципального задания в части формирования фонда оплаты труда. На основе анализа  показателей заработной платы и учебной нагрузки педагогических работников, выявлено наличие существенных отклонений значений средних показателей между муниципальными образованиями. Предложены рекомендации по оптимизации механизма финансирования образовательных учреждений.

 Ключевые слова

учителя, оплата труда, муниципалитеты, финансирование, оптимизация

 

 

 

 MANAGEMENT OF DIFFERENTIATION OF TEACHERS’ SALARY AT MUNICIPAL  LEVEL

 Abstract. The article discusses the differentiation of teachers’ salaries in the municipalities of the Moscow region and the possibility of reducing it by optimizing  the financial support  mechanism  for the fulfillment of the municipal task in terms of the wage fund formation. Based on the analysis of  the wage indicators  and teachers’ workload, the presence of significant deviations in the values ​​of average indicators between municipalities was revealed. Recommendations for optimizing the financing mechanism for educational institutions are proposed.

 

Keywords: teachers, wages, municipalities, financing, optimization

 

 

Современные исследования, посвященные вопросам финансирования  системы общего среднего образования и оплаты труда учителей, проводимые на региональном и межрегиональном уровне,  позволяют сделать выводы об   общих для  регионов России тенденциях: рост численности учеников и снижение численности учителей, территориальные различия в заработной плате учителей, падение уровня жизни учителей, снижение заработной платы учителей в муниципальных школах, по сравнению со школами, находящимися в региональной, федеральной или частной собственности, экономия финансовых средств за счет интенсификации труда педагогов.

Большое внимание в исследованиях уделяется проблемам формирования заработной платы педагогов на уровне школы. Системы оплаты труда применяемые образовательными учреждениями, в особенности формирование стимулирующей части заработной платы педагога, подробно исследованы в ряде регионов, выявлены факторы, влияющие на оплату труда, в том числе вид образовательной организации и численность обучающихся [1].

Комплексный межрегиональный анализ показателей заработной платы педагогических работников, который включал отношение средней заработной платы учителей к средней заработной плате по экономике региона, темп роста заработной платы учителей и  соотношение заработной платы учителей с прожиточным минимумом в регионах РФ позволил сделать вывод о снижении уровня жизни педагогических работников.  [3,с.40]

Несмотря на внесение изменений в методику расчета средней заработной платы учителей, отношение размера  их заработной платы  к средней заработной плате по стране существенно ниже 100% как по методике, которую применял Росстат до 2015 года, так и по методике, применяемой после 2015 года. [2,с.81].

Региональные исследования эффективности расходов на муниципальную систему общего образования при нормативно-подушевом финансировании в форме субвенций свидетельствуют о необходимости совершенствования методики финансирования на региональном уровне. [4,с.109]

Очевидно, что анализ ситуации с оплатой труда на  региональном уровне и уровне образовательной организации должен быть дополнен анализом оплаты труда на уровне муниципальных образований.

В качестве объекта исследования дифференциации заработной платы учителей на уровне муниципальных образований была выбрана Московская область, которая по результатам  кластерного анализа попала в кластер регионов с высоким темпом роста заработной платы, наряду с Москвой, Санкт–Петербургом и Сахалинской областью [2,с.82]

Анализ проводился с использованием данных системы электронного мониторинга состояния и развития системы образования Московской области, в котором участвуют 1384 муниципальных образовательных организации среднего общего образования  (региональный оператор мониторинга ГБОУ ВО МО «Академия социального управления»).

В Московской области на протяжении многих лет существует дефицит рабочей силы учителей.  С точки зрения экономической теории, дефицит, сложившийся на рынке труда, где государство играет регулирующую роль, можно устранить путем повышения равновесной цены, т.е. заработной платы педагогического работника. Средняя заработная плата педагогического работника в 2019 году составляла 56153,51 рублей, при средней учебной нагрузке 1,53 ставки. Однако за средними показателями стоят существенные отклонения размеров заработной платы от среднего значения по региону, как на уровне муниципальных образований, так и на уровне школ.

Показатели средней заработной платы педагогического работника в сочетании с показателями средней учебной нагрузки (см. табл.1),  демонстрируют существенные различия этих показателей между муниципалитетами.

Корректировка средних показателей заработной платы с учетом среднего объема учебной нагрузки позволяет наглядно представить картину отклонений средних показателей заработной платы по муниципалитетам от средней заработной платы по региону (см. рис.1.)

 

 

 

 

 

Табл. 1.

Средняя заработная плата и учебная нагрузка педагогических работников в муниципальных образованиях Московской области в 2019 году.

Наименование муниципального образования	Средняя заработная плата педагогических работников, руб.	Средняя нагрузка педагогических работников	Наименование муниципального образования	Средняя заработная плата педагогических работников, руб.	Средняя нагрузка педагогических работников
Балашиха г.о.	56 221,59	1,66	Можайский г.о.	63 565,51	1,64
Богородский г.о.	50 923,07	1,37	Молодежный г.о.	51 803,70	1,37
Бронницы г.о.	45 960,96	1,35	Мытищи г.о.	62 870,79	1,77
Власиха г.о.	65 904,95	1,38	Наро-Фоминский г.о.	54 820,07	1,57
Волоколамский р-н	62 005,46	1,98	Одинцовский р-н	63 390,73	1,54
Воскресенский р-н	47 935,64	1,15	Озеры г.о.	45 036,73	1,43
Дзержинский г.о.	41 950,74	1,03	Орехово-Зуево г.о.	52 675,65	1,40
Дмитровский г.о.	53 030,70	1,30	Павловский Посад г.о.	53 829,68	1,53
Долгопрудный г.о.	49 333,25	1,60	Подольск г.о.	57 919,12	1,63
Домодедово г.о.	69 640,08	1,77	Протвино г.о.	47 813,45	1,32
Дубна г.о.	43 447,40	1,35	Пушкинский р-н	52 977,89	1,43
Егорьевск г.о.	49 879,91	1,66	Пущино г.о.	45 913,78	1,22
Жуковский г.о.	45 968,13	1,42	Раменский р-н	55 211,42	1,45
Зарайск г.о.	49 959,89	1,42	Реутов г.о.	57 470,19	1,67
Звездный городок г.о.	52 763,22	1,00	Рошаль г.о.	38 479,07	0,98
Звенигород г.о.	55 311,57	1,86	Рузский г.о.	58 009,31	1,35
Ивантеевка г.о.	54 193,37	1,78	Сергиево-Посадский р-н	50 181,94	1,44
Истра г.о.	59 137,17	1,49	Серебряные Пруды г.о.	51 856,07	1,33
Кашира г.о.	58 672,11	1,57	Серпухов г.о.	54 026,17	1,62
Клин г.о.	55 762,25	1,54	Серпуховский р-н	54 077,67	1,40
Коломенский г.о.	51 960,79	1,50	Солнечногорский р-н	68 262,34	1,96
Королев г.о.	44 607,98	1,44	Ступино г.о.	54 620,47	1,29
Котельники г.о.	44 337,24	0,36	Талдомский р-н	51 896,36	1,35
Красноармейск г.о.	54 611,10	1,56	Фрязино г.о.	48 480,26	1,49
Красногорск г.о.	56 886,27	1,75	Химки г.о.	65 143,41	1,72
Краснознаменск г.о.	59 288,00	1,37	Черноголовка г.о.	48 167,31	1,06
Ленинский р-н	53 611,70	2,36	Чехов г.о.	58 571,21	1,52
Ликино-Дулёво г.о.	53 304,57	1,51	Шатура г.о.	46 761,81	1,37
Лобня г.о.	59 002,62	1,37	Шаховская г.о.	47 687,51	1,36
Лосино-Петровский г.о.	57 737,10	1,68	Щелковский р-н	60 812,97	1,69
Луховицы г.о.	51 555,78	1,47	Электрогорск г.о.	49 631,80	1,50
Лыткарино г.о.	55 358,09	1,37	Электросталь г.о.	48 657,96	1,39
Люберцы г.о.	51 574,22	1,66

 

 

 

 

 

Рисунок 1.

 

При этом имеют место различные варианты соотношений нагрузки и оплаты труда педагогов в среднем по муниципальным образованиям.

К муниципальным образованиям, где показатели объема учебной нагрузки превышали средние значения по области, а средняя заработная плата педагогов не достигала средних по области значений относятся 7 городских округов: Долгопрудный, Егорьевск, Звенигород, Ивантеевка, Красногорск, Люберцы,  Серпухов.

К муниципальным образованиям, в которых, напротив показатели учебной нагрузки и численности обучающихся в расчета на 1 педагогического работника ниже средних по области значений, а заработная плата педагогов превышает среднюю величину, относятся городские округа: Рузский, Истра и Чехов.

В 11 муниципальных образованиях более высокая заработная плата выплачивается при более высоких относительно средних по области значениях показателях объема учебной нагрузки и численности обучающихся в расчете на 1 педагогического работника, к ним относятся: городские округа: Балашиха, Красногорск,  Домодедово,  Лосино–Петровский, Подольск, Реутов, Химки,  муниципальные районы:  Волоколамский, Ленинский, Солнечногорский, Щелковский.

Наконец, в 26 муниципальных образованиях более низкая заработная плата выплачивается при более низких относительно средних по области  значений показателя объема учебной нагрузки и  численности обучающихся в расчете на 1 педагогического работника: городские округа: Богородский, Бронницы, Дзержинский, Дмитровский, Дубна, Жуковский, Зарайск, Звездный городок, Коломенский, Котельники,   Ликино–Дулёво, Луховицы, Молодежный, Наро-Фоминский, Озерский, Орехово–Зуевский, Ступино, Шатурский, Шаховской, Электросталь, муниципальные районы:  Воскресенский, Раменский, Сергиево–Посадский, Серебрянопрудский, Серпуховский, Талдомский.

Система финансирования устроена следующим образом:

1. Министерство образования области определяет размер субвенции.
2. Финансовое обеспечение выполнения муниципального задания муниципальными общеобразовательными организациями Московской области формируется управлениями образования муниципальных образований на основе принципов нормативно-подушевого финансирования. На муниципальном уровне определяют объемы финансового обеспечения выполнения общеобразовательными организациями муниципального задания в разрезе муниципальных услуг из средств субвенции из областного бюджета и средств бюджета муниципального образования.

Безусловно, уровень социально – экономического развития определяет возможности муниципалитета по выделению средств на финансирование школ. Однако и в самом механизме финансирования четко прослеживаются две проблемы: во-первых, подход к расчету субвенции, применяемый Министерством образования существенно отличается от подходов, применяемых органами местного самоуправления; во-вторых, практика расчета объемов финансового обеспечения и нормативных затрат может различаться по муниципальным образованиям.

Это повышает сложность и снижает прозрачность системы формирования объемов финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав граждан на получение общедоступного и бесплатного образования.

Для снижения дифференциации размера средней заработной платы в разрезе муниципальных образований региона необходимо  обратить внимание на следующие аспекты:

• использование единых нормативных затрат на оказание единицы муниципальных услуг, единых объемов оказания муниципальных услуг, а также единого перечня и значений корректирующих коэффициентов, отражающих объективные факторы стоимости оказания услуг;
• сопоставимость принципов и подходов как при формировании субвенции, так и при формировании субсидии на выполнение муниципального заданияв части фонда оплаты труда;
• использование оптимальных современных методик и инструментов расчета объемов финансового обеспечения, гарантирующих прозрачность, качество и оперативность расчетов;
• объемы финансового обеспечения, определяемые на муниципальном уровне в силу различий социально-кономического развития муниципалитетов.

В целях снижения дифференциации заработной платы учителей муниципальным образованиям Московской области рекомендуется:

1. Оценить положение муниципального образования относительно средних значений показателей по области.
2. В случае выявления значительного отклонения средней заработной платы педагогических работников проанализировать среднюю заработную плату по отдельным учреждениям, выявить учреждения, которые в наибольшей степени повлияли на отклонение показателя и, при необходимости, провести оптимизационные мероприятия.
3. В случае выявления значительного отклонения средней нагрузки педагогических работников проанализировать среднюю заработную плату по отдельным учреждениям, выявить учреждения, которые в наибольшей степени повлияли на отклонение показателя и, при необходимости, провести оптимизационные мероприятия.

В управлении дифференциацией заработной платы учителей необходимо использовать все имеющиеся резервы, в том числе оптимизацию механизма финансирования школ на муниципальном уровне.

Список источников:

1. Гафурова Г.Т. Оценка факторов, влияющих на оплату труда в общеобразовательных учреждениях //Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия: Экономика и управление. – 2018. – №. 3. – С. 11-19
2. Синица А.Л. Заработная плата в общем образовании в регионах России //Народонаселение. – 2019. – №. 2. – с. 78-90
3. Синица А.Л. Межрегиональные различия в оплате труда: педагогические работники в муниципальных школах //Вестник Санкт–Петербургского университета. Экономика. – 2019. – Т. 35. – №. 1. – с.26-49
4. Содномова С.К. Оценка внедрения нормативно-подушевого финансирования на примере учреждений образования //Мир экономики и управления. – 2018. – Т. 18. – №. 4.-с.102 – 111

 

 

*** *** *** ***

 

УДК 316:14

БОРИСОВА Людмила Робертовна,

кандидат физико-математических наук,

доцент Департамента математики,

 Финансовый университет при

Правительстве Российской Федерации,

Москва

borisovalr@mail.ru

  

ФРИДМАН Мира Нисоновна,

доцент Департамента математики,

 Финансовый университет при

Правительстве Российской Федерации,

Москва

MNFridman@fa.ru

 

BORISOVA Lyudmila Robertovna,

Candidate of physical and mathematical Sciences,

associate Professor of mathematics Departmen,

Financial University under the Government of the Russian Federation,

Moscow 

 

FRIDMAN Mira Nisonovna,

Associate Professor of mathematics Department,

Financial University under the Government of the Russian Federation,

Moscow

 

ЗАВИСИМОСТЬ СРЕДНЕДУШЕВЫХ ДОХОДОВ НАСЕЛЕНИЯ РЕГИОНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ

Аннотация. В работе исследована зависимость среднедушевого дохода, который можно считать одним из критериев уровня жизни населения, от основных социально-экономических факторов. На основе статистических данных по отдельным регионам России с помощью уравнения множественной регрессии, кластерного анализа и адаптивного бустинга обоснованы выводы о влиянии среднего уровня пенсии, доли работников с высшим образованием, уровня безработицы и уровня миграции на качество жизни в регионе.

Ключевые слова: среднедушевой доход, уравнение множественной регрессии, кластерный анализ, адаптивный бустинг.

THE PER CAPITA INCOME OF THE RUSSIAN FEDERATION’ S REGIONS POPULATION DEPENDANCE ON SOCIO-ECONOMIC INDICATORS

Abstract. The study examines the dependence of the average per capita income, which can be considered one of the criteria for the standard of living of the population, on the main socio-economic factors. Based on statistical data for individual regions of Russia , using the multiple regression equation, cluster analysis, and adaptive boosting, conclusions are made about the impact of the average pension level, the share of employees with higher education, the unemployment rate, and the level of migration on the quality of life in the region.

Keywords: per capita income, multiple regression equation, cluster analysis, adaptive boosting.

Введение

Уровень жизни населения, определяемый как среднедушевой доход, является одним из самых важных показателей, отражающих качество жизни человека, доступность для индивидуума всех благ цивилизации, возможность получать образование, пользоваться медицинской помощью, наслаждаться культурными ценностями. Это комплексный показатель, который формирует не только уровень жизни, но и степень равноправия, достигнутую в данной стране или данном регионе, а также уровень расслоения общества.

Для сравнения уровня жизни в различных странах используется среднедушевой доход (per capita income), который вычисляется как частное от деления валового внутреннего продукта (ВВП, или GDP) на численность населения.

Для сравнения среднего уровня жизни в различных регионах одной страны необходимо знать денежные доходы населения этого региона, которые включают в себя выплаченную заработную плату, социальные выплаты в виде пенсий, пособий и стипендий, доходы от предпринимательской деятельности и другие доходы. Вычисление среднедушевого дохода в регионе производится делением годового объема денежных доходов населения на 12 и на среднегодовую численность населения этого района.

Следует отметить, что в России слишком высок уровень расслоения населения по доходам, который можно  определить коэффициентом  Джини и децильным коэффициентом фондов (отношение доли дохода, принадлежащей 10 процентам самых обеспеченных, к 10 процентам наименее обеспеченного населения) которые по данным Росстата [1] (с. 3) в 2018 и 2019 годах составляли в России 0,413 и 15,6 соответственно, что порождает социальное напряжение в обществе.

Критерии и факторы качества жизни населения

Уровень среднедушевого дохода является важнейшим критерием качества жизни населения страны или региона.

В международной практике выделяются следующие основные факторы, влияющие на среднедушевой доход ([2]):

1. Численность населения
2. Площадь страны
3. Валовый внутренний продукт (GDP)
4. Темпы роста ВВП за год
5. ВВП на душу населения по паритету покупательной способности
6. Уровень инфляции
7. Уровень безработицы среди молодежи
8. Доля населения ниже черты бедности
9. Уровень образования.
10. Тип государственного управления (уровень демократии)
11. Рейтинг и оценка прозрачности экономики.

 

Корреляционные модели, приведенные в этом же источнике [2], построенные по данным 40 стран, показывают наличие положительной корреляции между среднедушевым доходом и такими факторами, как объем ВВП, уровнем прозрачности экономики, уровнем образования.

Для изучения среднего душевого дохода по различным регионам внутри России мы выбрали ряд социально – экономических факторов, которые ощутимо связаны с качеством и уровнем жизни населения.

Мы рассмотрели влияние социально-экономических признаков на среднедушевой доход в рублях в 2020 году по данным Росстата [3]. В статье при анализе данных отдельно и вместе рассматривалась Архангельская область и Ненецкий автономный округ, Тюменская область с автономными округами и без них (как по данным Росстата), поэтому регрессию строили по 87 точкам.

Нами были построены уравнения множественной регрессии среднедушевого дохода от разных социально-экономических показателей. Были отобраны только такие показатели, вклад которых в уравнение множественной регрессии был статистически значимым ( p-value<< 0,01).

Оставив в исследовании только три признака, получено уравнение регрессии со всеми значимыми коэффициентами:

— средний размер назначенных пенсий в 2019 году (в рублях) (х₁),

— доля людей среди работающих, которые имеют высшее образование (%) (х₂),

— уровень безработицы (% в год) (х₃).

Уравнение регрессии имеет вид:

.   (1)

Множественный коэффициент корреляции для этого уравнения – очень высокий, равен 0,9. Соответственной значение коэффициента детерминации равно 0,81, то есть только 19% данных по среднедушевому доходу для всех рассмотренных регионов Российской Федерации не описываются выбранными тремя признаками.

Результаты регрессионного анализа представлены на рис.1.

 

Рис. 1. Среднедушевые доходы в рублях в 2020 году по данным Росстата [3].

 

Мы применили методы машинного обучения, чтобы исследовать влияние выбранных социально-экономических признаков на среднедушевые доходы россиян, не выявленные при регрессионном анализе. В качестве целевой функции были выбраны среднедушевые доходы в 2020 году в РФ. Все 87 регионов были разделены на 2 группы. Сначала нашли медианный среднедушевой доход. Количество регионов, в которых среднедушевой доход был ниже медианного, равно 45. Использовали метод распознавания – адаптивный бустинг.

Получен следующий результат: Accuracy- доля правильных ответов составила 0,89. Верно распознано 15 объектов в 1 классе (89 %) из общего количества 18 объектов на скользящем контроле. Результаты по качеству классификации представлены в табл. 1.

Табл. 1. Качество классификации при использовании метода адаптивного бустинга.

Accuracy (Правильность)	0,89
Precision (Точность)	1,0
Sensitivity (Чувствительность)	0,78
Specificity (Специфичность)	1,0

 

 

В результате проведенного распознавания получили площадь под ROC-кривой 0,89 (рис. 2).

 

Рис.2.   Рок-кривая при использовании метода адаптивного бустинга.

Площадь под графиком рабочей характеристики приёмника характеризует значение ROC AUC score. Это график, позволяющий оценить качество бинарной классификации, отображает соотношение между долей объектов от общего количества носителей признака, верно классифицированных как несущих признак и долей объектов от общего количества объектов, не несущих признака, ошибочно классифицированных как несущих признак [4]. Average Precision score – параметр, основанный на выведенных значениях точности и полноты модели, высчитываемый по формуле, где  – значения точности и полноты, соответственно, в каждой точке. Точность линейной классификации можно основывать на 4 типах оценки результата:

• TP— (True Positive) истинно-положительное решение
• TN— (True Negative) истинно-отрицательное решение
• FP— (False Positive) ложно-положительное решение
• FN— (False Negative) ложно-отрицательное решение

Тогда точность считается по формуле , а полнота .

Ошибки распознавания на скользящем контроле возникли в 1 классе: для регионов Ярославская и Томская области. Правильным является 1 класс (с среднедушевым доходом ниже медианного), но эти регионы по ошибке были отнесены ко 2 классу (с доходом выше медианного). Возможно, это не случайно, и нужно увеличивать количество людей с высшим образованием и уменьшать безработицу в этих регионах для увеличения среднедушевого дохода.

Важным фактором, характеризующим качество жизни региона, является уровень внутренней миграции. Те же данные Росстата ([3]) были обработаны методом адаптивного бустинга ([5]).

На рис. 3 представлена диаграмма качества классификации данных по миграции, расчитанная по методу адаптивного бустинга.

 

Рис. 3. Диаграмма качества классификации данных по миграции, расчитанная по методу адаптивного бустинга.

В заключение мы применили кластерный анализ (метод k-средних) для наглядности разделения всех 87 регионов по влиянию уровня безработицы на среднедушевой доход. Данные кластерного анализа представлены на рис. 4.

 

Рис. 4. Кластерный анализ по методу k-средних.

Из проведенного кластерного анализа следует четкое разделение всех 87 регионов на 4 кластера. В кластер с самым высоким доходом на душу населения попали всего четыре региона: Москва, Ненецкий автономный округ. Ямало-ненецкий автономный округ и Магаданская область (на рис. 4 отмечены крестиками). Отметим, что в этих регионах наблюдается низкий процент безработицы.

 

Заключение.

В работе были исследованы различными математическими методами зависимости среднедушевого дохода различных регионов России от ряда социально экономических факторов, таких, как средний размер пенсий, доля работников с высшим образованием, уровень миграции и уровень безработицы.

Два первых фактора показали наличие положительной связи со среднедушевым доходом, и, следовательно, их увеличение ведет к повышению качества жизни. Последние два фактора отрицательно влияют на качество жизни населения, поэтому для уменьшения социальной напряженности социально-экономическая политика должна быть направлена на снижение уровня безработицы и уровня внутренней миграции населения.

 

Список источников:

1. Динамика доходов населения. Бюллетень о текущих расходах российской экономики №58 февраль 2020.Аналитический центр при Правительстве РФ.URL:https://ac.gov.ru/uploads/2-Publications/rus_feb_2020.pdf(дата обращения 13.05.2021).
2. Cenap IIter. What economic and social factors affect GDR per capita?A study on 40 countries. Journal of Global Strategic Management. V.11, N.2, 2017.Pp.51-62

URL:https://www.researchgate.net/publication/324228513 (дата обращения 13.05.2021).

3. 3. Регионы России. Социально-экономические показатели 2020. – Москва: Росстат, 2020. – 1242 с.
4. [Электронный ресурс]. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/ROC-%D0%BA%D1%80%D0%B8%D0%B2%D0%B0%D1%8F(дата обращения 12.05.2021).
5. (Электронный ресурс)URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/AdaBoost  (дата обращения 13.05.2021).

 

*** *** *** ***

 УДК 332.142

 БУХВАЛЬД Евгений Моисеевич,

доктор экономических наук, профессор, заведующий центром федеративных отношений и регионального развития Института экономики РАН,

Москва

  buchvald@mail.ru

 

BUKHVALD Evgeniy Moiseevich ,

 Doctor of Sciences (Economics), Professor,

Chief of the Department of federal relations and regional development,

 Institute of Economics; Russian Academy of Sciences,

Moscow

  «Федеральные территории» и перспективы

местного самоуправления в РОССИИ

 Аннотация. В статье рассматриваются проблемы и перспективы российского местного самоуправления, связанных с расширением  круга «особых территорий» со специальными условиями функционирования органов муниципального управления. Особое внимание обращено на такую новацию, как формирование института «федеральных территорий». Акцентируется задача недопущения разрушения «единого муниципального пространства» Российской Федерации.

 Ключевые слова: самоуправление, государственное регулирование; «особые режимы» муниципального управления; федеральные территории.

 «FEDERAL TERRITORIES» AND THE PROSPECTS

OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN RUSSIA

 Abstract. The article discusses the problems and prospects of Russian local self-government in connection with the expansion of the range of various «special territories» with specific conditions for the functioning of municipal government bodies. Basic attention is paid to such innovation as the formation of the institute of «federal territories». The paper emphasizes the task of preventing the destruction of the «unified municipal space» of the Russian Federation.

 Keywords: self-government, state regulation; «special regimes» of municipal administration; federal territories.

 Право на местное самоуправление: все равны, но не в равной степени

 

Одной из наиболее интересных институционально-правовых новаций, реализации в ходе внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ, является узаконение института «федеральных территорий». Интерес к данной тематике усиливается тем, что названная конституционная новация, в отличие от многих подобных ситуаций, не стала «томиться ожиданием», а достаточно быстро получила практическую реализацию на базе специального федерального закона [1].

Параметры «Федеральной территории «Сириус» (1400 га и 12,5 тыс. постоянных жителей) не настолько велики, создать значимую аномалию в той единой системе самой публичной власти, идея которой ныне также закреплена в Конституции РФ. Однако есть ряд обстоятельств, которые позволяют связать эту новацию с общими тенденциями и перспективами развития местного самоуправления в России.

Одним из очевидных позитивов муниципальной реформы, начатой на основе ФЗ №131 2003 г. [2], было стремление утвердить в Российской Федерации единое «муниципальное пространство» с равным доступом всех граждан к участию в местном самоуправлении, к получению его услуг и пр. При этом закон исходил из одной из ключевых посылок подписанной Россией Хартии по местному самоуправлению [3], согласно которой права граждан на местное самоуправление не могут ограничиваться по признаку места проживания на той или иной территории.

К сожалению, в итоге реализации муниципальной реформы в полной мере сформировать единое «муниципальное пространство» Российской Федерации не удалось. В положении изгоев сразу оказались жители двух столичных городов – Москвы и Санкт-Петербурга, где внутригородские муниципальные образования хотя и были в итоге сформированы, но не на основе общефедерального законодательства по местному самоуправлению, а на основе законов соответствующих субъектов Федерации (ст.79 ФЗ №131). В результате, по кругу полномочий и ресурсам местных бюджетов эти внутригородские муниципальные образования были существенно ограничены относительно того, чем располагают муниципалитеты во всех прочих субъектах Федерации. Например, в Москве доля бюджетов внутригородских муниципальных образований (их 146) составляет 1,8-2% от бюджета города (по доходам), хотя в целом по Российской Федерации доля муниципальных бюджетов в доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации составляет (данные 2019 г.) порядка 34%.

Такая степень централизации и бюджетных ресурсов неизменно оправдывается сохранением единства городского хозяйства и бюджетной системы города, хотя на деле такое единство – естественный признак любой достаточно сформировавшейся территориально-экономической системы и достойное место муниципального управления в этой системе этому никак не вредит. Конечно, названным выше не ограничиваются случаи изъятия полномочий муниципалитетов по управлению территориями, где они располагаются. Примером могут служить существующие не одно десятилетие так называемые «закрытые административно-территориальные образования» (ЗАТО), закон о которых был принят еще в 1992 г. [4]; военные городки и пр. Но эти изъятия можно считать естественными и неизбежными с учетом необходимости обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Однако в последнее время раз за разом генерируются все новые ситуации, когда практика «урезания» полномочий местного самоуправления генерируется исключительно причинами экономического характера, конечно, если считать, что убедительные причины на этот счет вообще реально существуют. Все эти ситуации закрепляются в ФЗ №131 (ст. ст.80, 81, 82-82.6). Двумя исключениями, где могут быть приняты по внимание обстоятельства внеэкономического толка, могут быть особенности организации местного самоуправления на приграничных территориях и на территориях Арктической зоны Российской Федерации. Характерно, что во всех случаях ФЗ №131 лишь называет, но не регулирует конкретно эти ситуации особой реализации функций местного самоуправления, а лишь отсылает к соответствующим федеральным законам.

Подобная ситуация имеет ряд негативных следствий. Во-первых, все более утрачивается «единое муниципальное пространство» страны, равно как и единое «поле» его правового регулирования: таковое распадается на Ф3 №131, законы федеральных городов России и еще почти 10 федеральных законов по «особым» случаям функционирования местного самоуправления на тех или иных территориях. Соответственно, возникает неравенство между гражданами России, а именно между теми, кто имеет общее для населения страны право на участие и местном самоуправлении и получение его благ, и теми, для кого это право оказывается в той или иной мере урезанным. Но главное в том, что ни в одном нормативно-правовом акте нет указания на конкретные социально-экономические причины, по которым на тех или иных территориях местное самоуправление граждан не может функционировать в «обычном» режиме, а должно в какой-то степени «урезаться» и/или комбинироваться с некими иными структурами публичного или даже публично-частного управления (типа управляющих компаний в ТОСЭР и пр.).

 

Федеральные территории в России: от «де-факто» к «де-юре»

 

За истекший год круг институций, при которых допускается определенный пересмотр полномочий органов местного самоуправления в Российской Федерации, пополнился феноменом «федеральных территорий». Этот новый для нашей практики управления феномен отражен в ч.1 ст.67 обновленной редакции Конституции РФ [5]. Согласно этой конституционной записи, на территории страны в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Этим законом также должен определяться порядок организации и функционирования публичной власти в пределах федеральных территориях.

Строго говоря, в феномене «федеральных территорий» нет ничего принципиально нового. Во-первых, этот институт давно и широко применяется за рубежом. При этом статусы и цели использования института «федеральных территорий» настолько разнообразны, что между странами они практически несопоставимы [6]. Во-вторых, следует признать, что «де-факто» феномен «квази» федеральных территорий существует давно и у нас, в частности, в виде названных выше ЗАТО, военных городков и пр. Но теперь этот феномен получает не просто легитимный статус «де-юре», но и утверждается конституционной записью. Можно ли, однако, утверждать, что перспективная значимость федеральных территорий настолько велика, что их статус действительно нуждался в конституционном закреплении?

В связи с появлением среди прочих изменений и дополнений в Конституции РФ записи о возможности создания федеральных территорий, закономерно сформировались различные мнения относительно наиболее целесообразного места этого института в системе российской федеративной государственности, а также касательно возможностей использования этого института в рамках государственной политики регионального развития. Так, очень значимым оказался вопрос по поводу того, где и по каким причинам будут создаваться «федеральные территории» и будут ли они номинально оставаться в пределах того или субъекта Федерации — зарубежный опыт дает в этой смысле разные примеры [7]. Если федеральные территории, что, казалось бы, вполне логично, будут выводиться за пределы территорий субъектов Федерации, то тогда, по сути, будет сформирован уже новый тип составляющих Федерации, а само федеративное устройство страны утратит единообразие. Не случайно запись о «федеральных территориях» в обновленном варианте Конституции РФ дана именно в главе 3 «Федеративное устройство». Соответственно, вызывало большой интерес и то, как в пределах «федеральных территорий» будут практически реализовываться те самые «особенности осуществления публичной власти», о которых теперь говорится в ч.3 ст.132 Конституции РФ.

Что касается локализации «федеральных территорий», то наиболее вероятным вариантом здесь изначально рассматривались отдаленные, слабо освоенные и малообжитые территории Российского Севера. Собственно, это объясняло и причины целесообразности формирования здесь «федеральных территорий»: активное освоение этих пространств требует особой концентрации функций управления и различных экономических ресурсов, что не всегда соответствует сложившимся и вполне работоспособным в иных условиях стереотипам субфедерального управления в стране.

Однако фактически ситуация с подобными территориями стала развиваться несколько иначе. Это показал первый эксперимент с созданием Федеральной территории (ФТ) «Сириус» (Краснодарский край) на основе целевого федерального закона [1]. По сути данного закона возникает несколько вопросов.

Во-первых, из конституционного текста следует, что для урегулирования вопросов формирования «федеральных территорий» и систем управления ими принимается единый федеральный закон, а не специальный закон под каждую такую территорию в отдельности.

Во-вторых, данный закон определяет федеральную территорию как имеющее общегосударственное стратегическое значение публично-правовое образование. Уже имеющиеся описания федеральной территории «Сириус» характеризуют ее как концентрацию образовательных и спортивных структур, в частности, оставшихся после Сочинской олимпиады. Текущая и перспективная значимость этих объектов очень велика, однако говорить о них, как имеющих общегосударственное стратегическое значение я бы не рискнул. У нас большое количество объектов, имеющих куда как более убедительное стратегическое значение, но вопрос об отнесении их к федеральным территориям «де-юре», тем не менее, не ставится.

В-третьих, закон определяет федеральную территорию, где устанавливаются особенности не только организации публичной власти, но и осуществления экономической и иной (???) деятельности. Но, если в отношении публичной власти представлена детализация этих «особенностей», то в отношении специфики экономической и иной деятельности в законе наличествуют лишь самые общие декларации.

В-четвертых, очень много вопросов вызывает то, как, в соответствии с законом, в пределах «федеральной территории» будет реализовываться право населения на местное самоуправление, которое представляет собой один из наиболее значимых институтов любого современного демократического государства, в т.ч. и государств федеративного типа. Представленная в законе конструкция публичной власти на основе некоего смешения компонентов государственного и муниципального управления представляется весьма противоречивой.

В федеральной территории «Сириус», согласно закону, создается система органов публичной власти, которым  будут переданы полномочия субъекта Федерации, в т.ч. и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Анализ этих регулятивных положений показывает, что в данном случае следует ожидать заметного ограничения полномочий субъектов Федерации в пределах федеральных территорий. Предполагается также, что Федеральная территория «Сириус» будет иметь свой Устав, свой Совет и даже свой бюджет, хотя источники его формирования не вполне ясны. Если эти источники будут отличны от «стандартной» модели формирования местных бюджетов в Российской Федерации, то эти особенности должны быть отражены в Бюджетном кодексе РФ. Остается неясным и вопрос о характере землепользования в пределах «федеральной территории». Может ли вообще функционировать некая система муниципального управления вне муниципальной земельной собственности?

Что касается имеющегося в законе положения о том, что понятия «федеральная территория «Сириус» и «муниципальное образование городской округ Сириус» используются в одном значении, то мы полагает его едва ли допустимым. Обратим внимание, что в иных случаях особой организации местного самоуправления, например, ТОСЭР, аналогия самой ТОСЭР с муниципальным образованием, где эта территория локализуется, не допускается.

 

Заключение:

 

Резюмируя, можно заключить, что положения ФЗ №473 составят основу общего законодательства по данному институту пространственной организации. Однако, как и во многих иных случаях, когда принятию закона не предшествует развернутая экономическая концепция предлагаемых новаций, к содержанию закона и связанной с ним правоприменительной практике обнаруживается значительной число сомнений и прочих претензий. Следовательно, социально-экономическая концепция «федеральных территорий» в Российской Федерации все-таки должна быть разработана. Что касается особенностей реализации прав граждан России на местное самоуправление в пределах федеральной территории, как и в иных «особых» случаях, то эти особенности должны быть тщательно конкретизированы в новых «Основах государственной политики в сфере развития местного самоуправления», необходимость подготовки которых была озвучена Президентом РФ В.В. Путиным в январе 2020 г. [8].

 

Список источников:

1. Федеральный закон от 22.декабря 2020 г. №437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус»[электронный ресурс]. Режим доступа:  http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_371784/.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [электронный ресурс]. Режим доступа:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/.
3. Европейская хартия местного самоуправления ETS N. 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) [электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.garant.ru/2540485/#ixzz6nxrJ088s.
4. Закон РФ от 14 июля 1992 г. №3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании». [электронный ресурс].Режим доступа:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_734/451593eb9f4a3d10119b540c659b50f9b5874920/
5. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. №1-ФКЗ. [электронный ресурс].Режим доступа:http://kremlin.ru/acts/bank/45280.
6. Митрофанов А.Д., Хайруллин И.И., Фархутдинов Р.Р. Зарубежный опыт применения инструментов регионального регулирования // Горизонты экономики. 2018. № 3 (43). С. 106-110
7. Мархгейм М.В. Конституционные модели федеральных территорий: зарубежный опыт для российских перспектив // Социально-политические науки. 2020. Т.10. №3. С.56-61.
8. Заседание Совета по развитию местного самоуправления [электронный ресурс].[электронный ресурс]. Режим доступа:http://www.kremlin.ru/events/president/news/62701.

*** *** *** ***

 УДК 338.2

 

ЗУДЕНКОВА Светлана Александровна,

кандидат экономических наук,

доцент кафедры государственного и

муниципального управления, Финансовый 

университет при Правительстве

Российской Федерации,

Москва

Zudenkova_s.a@mail.ru

  

ZUDENKOVA Svetlana Alexandrovna, 

Associate Professor of « State and

municipal management»

Financial University under the Government of the

Russian Federation

Moscow

 Допроектирование: муниципальный аспект

 

Аннотация. Использование возможностей проектного управление в органах местного самоуправления для решения задач социально-экономического развития территории ведет к необходимости научного осмысления допроектирования как особого этапа этой деятельности. В статье обозначены задачи допроектирования, условия эффективности, выделены основные группы проблем реализации допроектирования. Обосновывается тезис о том, что реализация допроектирования зависит от развития культуры проектной деятельности.

Ключевые слова: государственное и муниципальное управление, программно-целевой метод, государственная программа, допроектирование.

 

Pre-design: municipal aspect

 Abstract. The use of project management in local governments to meet the socio-economic development of the Territory necessitating scientific thinking of pre-design as a special stage of this activity. The article outlines the tasks of pre-designation, the conditions of efficiency, highlight the main groups of problems of implementation of pre-design. The thesis is based on the fact that the implementation of pre-design depends on the development of the culture of project activities.

Keywords: state and municipal government, program-targeted method, state program, pre-design.

 

Достижение целей развития страны, определенных Президентом РФ, может быть обеспечено лишь в результате согласованных действий органов государственного и муниципального управления. Реализация приоритетных направлений развития государства, которые получили закрепление в Национальных проектах, напрямую зависит от деятельности органов государственного управления субъектов РФ и органов местного самоуправления, в задачи которых входит достижений целей и задач Национальных проектов на конкретной территории, отбор наиболее значимых мероприятий, проектов для включения в соответствующие региональные программы. Проектная деятельность региональных и особенно муниципальных органов власти связана с реализацией допроектрования, т.е обоснованием необходимости и детальной проработкой проектов для их включения в государственные программы. Несмотря на достаточно подробную проработку в специальной литературе вопросов осуществления проектной деятельности, проблема допроектирования не получила должного отражения, что делает тему исследования актуальной.

Следует признать, что в РФ сложилась система стратегического планирования и проектного управления, общие контуры которой заложены в Федеральном законе «О стратегическом планировании» и других нормативно-правовых актах. Несмотря на отдельные критические замечания со стороны научного сообщества, можно утверждать, что система функционирует, т.к. разрабатываются и реализуются стратегии развития, формируются другие документы стратегического планирования, постепенно решается кадровая проблема (приобретение государственными и муниципальными служащими соответствующих знаний и навыков по формированию документов стратегического планирования и их увязке), т.е. в целом накоплен значительный практический опыт взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов при разработке и реализации стратегических документов, государственных и муниципальных проектов.

Теоретические и методические основы использования проектно-целевого подхода в органах государственного и муниципального управления получили развитие в работах многих современных авторов. В частности, получили отражение особенности проектно-ориентированной системы управления и обобщены этапы внедрения системы проектного управления в государственном органе [1; 2]; рассматриваются организационно-правовые основы проектного управления [3] и особенности формирования государственных программ [4] анализируются проблемы мотивации и оценки деятельности государственных и муниципальных служащих в проектном управлении [5; 6; 7]; исследуется порядок привлечения общественности к реализации проектов на муниципальном уровне [8; 9]. Общий порядок осуществления проектной деятельности подробно изложен в методических рекомендациях для участников реализации национальных проектов [10].

Одним из дискуссионных вопросов осуществления проектной деятельности является допроектирование. Допроектирование часто рассматривается как подготовительный этап к проектированию и содержательно вписывается в теоритеко-деятельностный подход, предложенный Щедровицким Г.П. [11] и активно развиваемый его последователями. Подобной позиции придерживается Мрдуляш П.Б., справедливо указывая, что проектная деятельность на уровне государственных (муниципальных) органов существенно отличается от аналогичной деятельности коммерческой компании [12]. В качестве примера, Мрдуляш П.Б. приводит Постановление Правительства РФ от 15.10.2016 № 1050, в котором подробно отражены функции, полномочия органов управления проектами, однако их деятельность начинается, когда цели проекта кем-то сформулированы. «Книга участника реализации национального проекта» [10] также не содержит углубленного разъяснения порядка инициирования проекта, постановки целей и задач, а делает акцент на последующие этапы жизненного цикла проекта: подготовку, реализацию, завершение.

Основная задача допроектирования состоит в обосновании выбора проектов для решения задач социально-экономического развития территории, устранения существующих проблем и нивелирования влияния сдерживающих развитие муниципального образования факторов и содержательная привязка этих проектов к реализуемым субъектом РФ государственным программам. Таким образом, на муниципальном уровне должна реализовываться инициативная деятельность, осуществляемая в интересах местного сообщества, направленная на устранение причин диспропорций развития. Проектное управление в органах местного самоуправления может применяться для решения отдельных вопросов местного значения, когда требуется разработка и реализация муниципального проекта в рамках муниципальной программы, а также для реализации отдельных проектов, имеющих смешанное финансирование (за счет средств государственной программы и местного бюджета).

Эффективность допроектирования зависит от того, как (т.е. с использованием каких технологий) осуществляется переход от образа будущего или желаемого состояния объекта, выраженного в нескольких словах, к постановке целей и задач проекта или нескольких проектов, от кого как сформулирована идея, как определены цели и показатели, задачи и результаты от реализации, как обеспечивается согласование интересов различных акторов. Значительное преимущество в этом по сравнению с другими технологиями демонстрирует формат стратегических сессий.

Реализация допроектирования на муниципальном уровне связана с наличием ряда проблем, которые условно можно разделить на группы.

1. Проблемы командообразования, т.е. формирования команды. Допроетирование государственных программ, как правило, осуществляют муниципальные служащие, т.е. представители исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления (Администрации муниципального образования), имеющей сложившуюся линейно-функциональную структуру, поэтому при формировании проектных команд возникают сложности с подчиненностью в рамках сложившейся организационной культуры. Так, включение в состав команды руководителей структурных подразделений и их подчиненных приводит к увеличению количества членов команды, что делает работу команды малоэффективной. С другой стороны, команды, составленные исключительно из руководителей, также не достигают поставленных целей в результате того, что руководители перегруженности функциональными обязанностями. Практика формирования проектных команд еще не наработана.
2. Проблемы мотивации членов команды. Проблемы формирования проектной команды ведут к появлению проблем с мотивацией. Члены проектной команды быстро теряют мотивацию, поскольку не видят результатов – выгод от активной проектной деятельности, что связано с отсутствием четко обозначенных правил участия членов проектной команды.
3. Проблемы экспертной группы. Муниципальных служащих можно считать экспертами в вопросах развития территории муниципального образования. Однако для генерации идей проектов, способных изменить социально-экономическое развитие муниципального образования, недостаточно участия только муниципальных служащих, необходимо привлечение общественности, представителей бизнес-сообщества, т.е. заинтересованных стейкхолдеров. Механизмы привлечения общественности к обсуждению во многих муниципальных образованиях отработаны недостаточно. Муниципальным служащим кажется «проще» предложить идеи для разработки муниципальных проектов «своими силами», т.к. они лучше знают, что нужно муниципальному образованию, а, следовательно, возможна оторванность от жителей, их нужд и потребностей.

Допроектирование как составная часть проектной деятельности требует формирования культуры проектной деятельности. Это означает закрепление представления о проектной деятельности как о разновидности творческой деятельности человека, направленной на преобразование окружающей среды, в том числе путем создания новых ценностей. Культура проектной деятельности детерминирует способности человека воспринимать, оценивать результаты проектной деятельности, осуществлять собственно проектирование как самостоятельно, так и в составе проектной группы, т.е. объединяет общекультурные, профессиональные, специально-проектные компетенции.

Таким образом, роль допроектирования возрастает в связи с активным формированием системы публичного управления, усилением связей и зависимостей между различными уровнями власти и управления, а развитие допроектирования как составной части проектного управления представляется процессом, находящимся в прямой зависимости от общего уровня культуры проектной деятельности.

 

Список источников:

1. Васильев А.И., Прокофьев С.Е. Организация проектного управления в органах государственной власти // Управленческие науки. 2016. Т.6. № 4. с. 44 – 52.
2. Панина О.В. Проектное управление в органах государственной власти // Альманах мировой науки. 2017. № 1 – 2 (16). с. 122 – 125.
3. Петрина О.А., Стадолин М.Е. Правовые и организационные основы проектного управления в секторе государственного управления // Муниципальная академия. 2020. № 1. с. 20 – 25.
4. Зуденкова С.А. Проблемы формирования и реализации государственных программ // Самоуправление. 2019. Т.2. № 4 (117). С. 110 – 112.
5. Шубцова Л.В. Особенности системы мотивации муниципальных служащих в проектном управлении // Самоуправление. 2019. Т.2. № 3 (116). с. 369 – 373.
6. Плотицына Л.А., Панина О.В. Некоторые аспекты проблемы выбора методов и инструментов материального и нематериального стимулирования при переходе на проектное управление в органах исполнительной власти федерального уровня // Инновации и инвестиции. 2018. № 10. с. 147 – 151.
7. Щедько Ю.Н. Основные методы и инструменты материального и нематериального стимулирования государственных служащих – участников проектной деятельности (зарубежный опыт) // Финансовая жизнь. 2019. № 3. с. 4 — 6.
8. Зуденкова С.А. Привлечение общественности к управлению в крупнейших городах // Управленческие науки в современном мире. — 2018. — Т.1. — № 1. — С. 552-556.
9. Сергиенко Н.С. Институты гражданского общества в реализации социально-значимых проектов на местном уровне // В сборнике: Управленские науки в современном мире. Сборник докладов научной конференции. 2019. с. 86 – 91.
10. Книга участника реализации национального проекта // Центр проектного менеджмента РАНХиГС https://pm.center/bazaznaniy/document/kniga-uchastnika-realizatsii-natsionalnykh-proektov/(дата обращения 05.04.2021)
11. Щедровицкий Г.П. Избранные труды / Г.П. Щедровицкий. — М.: Шк.Культ.Полит., 1995. — 800 с.
12. Модуляш П.Б. Проектирование развития в формате стратегических сессий // Университетское управление: практика и анализ. 2019. Т. 23. № 1-2. с. 155 – 164.

 *** *** *** ***

УДК ЗЗ

КСЕНОФОНТОВ Андрей Александрович,

кандидат физико-математических наук, доцент Департамента менеджмента и инноваций,Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации,

Москва

 AAKsenofontov@fa.ru

 

KSENOFONTOV Andrei Aleksandrovich,

Candidate of Physics and Mathematics, Associate Professor of Department of management and innovation, Financial University under the Government of the Russian Federation,

Moscow,

 

 

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТЕРРИТОРИЙ, ПРИНАДЛЕЖАЩИХ   ПРИВОЛЖСКОМУ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ОКРУГУ

Аннотация. В работе произведен анализ деятельности территорий, относящихся к  Приволжскому федеральному округу. Для проведения оценки использован индексный метод и данные, предоставленные Росстатом и ФНС РФ. Выявлены регионы, имеющие предпосылки к устойчивому экономическому росту. Дана финансово-экономическая характеристика Саратовской области. Выявлены отрасли экономики, эффективно функционирующие на ее территории, и отрасль, требующая государственной поддержки.

Ключевые слова: Государственное управление, региональная экономика, менеджмент, статистика, налоги, финансы

 

EVALUATION OF THE EFFECTIVENESS OF THE TERRITORIES BELONGING TO THE PRIVOLZHSKIJ FEDERAL DISTRICT

Abstract. The paper analyzes the activities of the territories belonging to the Privolzhskij Federal District. The index method and data provided by Rosstat and the Federal Tax Service of the Russian Federation were used for the assessment. The regions have been identified that have preconditions for sustainable economic growth. The financial and economic characteristics of the Saratov region are given. The industries that function effectively on its territory and the industry requiring state support have been identified.

Keywords: Public Administration, Regional Economics, Management, Statistics, Taxes, Finance

Реалии современного стремительно развивающегося  мира ставят  перед нашей страной новые экономические вызовы. На текущий момент мы столкнулись с агрессивной экономической риторикой со стороны наших зарубежных «партнеров». Все большее количество российских компаний попадает в санкционные списки США и Евросоюза. В сложившейся геополитической обстановке будущее нашей страны зависит от собственного устойчивого экономического роста. В свою очередь, развитие экономики России неразрывно связано с ростом экономического потенциала ее территорий.

Наше государство состоит из восьмидесяти  субъектов федерации, которые относятся к шести разным федеральным округам. Наиболее крупным из них является Дальневосточный федеральный округ (ДВФО), площадь которого составляет 40,60% от всей территории России. Исследование территорий, входящих в состав ДВФО, произведено в работе [1, с. 133]. В предлагаемом научном труде будет произведена оценка экономического потенциала субъектов, входящих в Приволжский федеральный округ (ПФО).

Данный округ организован  Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года и содержит в своем составе шесть республик, один край и  семь областей. ПФО занимает 6,1% территории РФ и в нем проживает 21,9% населения нашей державы. По данным Росстата в 2021 г. численность населения округа равнялась  29 070 827 человек, а его плотность населения составила   28,03 человек на км². Административным центром округа является город Нижний-Новгород. Округ является важной составляющей российской экономики. Доля отраслей обрабатывающей промышленности ПФО в экономической структуре  страны составляет 23,9%, что определяет округ на лидирующую позицию в области производства.

Целью научной работы является исследование  эффективности функционирования субъектов, входящих в состав ПФО.  Республики, края и области ПФО использованы  в роли предмета исследований. Объектом исследований является экономическая деятельность территорий, входящих в состав ПФО.  При проведении исследований были использованы общенаучные методы познания: дедукция и индукция,  синтез и анализ и пр. Статистические методы явились  специальными  методами, а индексный метод использован в роли частно-научного метода проведения исследований.

Экономической информацией для проведения исследований явились свободно распространяемые данные, представленные  на сайтах Росстата [2] и ФНС РФ [3]. Для проведения исследований на современном этапе научно-технического развития часто используются информационные технологии и системы. Не исключением стали и данные исследования. Для облегчения анализа больших объемов данных, при участии автора научной работы, была разработана и сертифицирована информационно-аналитическая система  (ИАС) «Налоги РФ».

Процесс проектирования, разработки и отладки информационной системы описан в работе [4, с. 488]. В результате данные о численности занятого населения (ЗН) и  налоговых доходах (НД), в том числе по видам экономической деятельности (ВЭД), восьмидесяти пяти субъектов РФ были перенесены в базу данных ИАС «Налоги РФ». Так как рассматриваемая ИАС обладает информационно-аналитическим модулем, то часть оценки  деятельности территорий ПФО  была проведена на ее основе.

Одним из основных инструментов оценки эффективности функционирования  больших социально-экономических систем являются методы статистического анализа. Применению данных методов для оценки экономической обстановки в субъектах РФ посвящены  многочисленные работы отечественных ученых [5; 6, с. 62].  Похожие исследования проводятся государственными министерствами и ведомствами, такими как: Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития РФ, Федеральная налоговая служба, Росстат и пр.

Одним из частных методов статистического анализа является индексный метод. Данный метод может применен для исследования региональной экономики. При участи автора статьи, была разработана методика оценки эффективности функционирования субъектов РФ на основе индексного метода. Порядок разработки и апробации данной методики представлен в работе [7, с. 82]. На основе предложенной методики могут быть проведены более детальные исследования, например экономических отраслей, функционирующих на рассматриваемых территориях.

На основе предложенного метода был разработан ряд индикаторов.  Так, например, индикатор 1010, являющийся  отношением совокупного НД полученного на территории субъекта федерации к численности занятого в его создании населения (ЗН). В данном случае мы используем допущении о том, что величина НД,  отнесенная к численности ЗН субъекта, описывает эффективность его функционирования. Такие же индикаторы были введены по четырнадцати ВЭД, например индикатор 1035 – «Добыча полезных ископаемых».

В научной статье  [7, с. 84] были рассчитаны значения  индикатора 1010 для всех регионов России в 2018 г. Ниже продемонстрированы (см. Таблицу 1)  ранги регионов ПФО по индикатору 1010, а также их ранги по ВЭД: «Обрабатывающие  производства» (индикатор 1085); «Производство и распределении электроэнергии и воды» (индикатор 1240) и «Строительство» (индикатор 1270).

Таблица 1 – Ранги территорий, входящих в  состав ПФО, в общероссийском рейтинге эффективности деятельности субъектов

№ п.п.	Субъект ПФО	Ранг 1010	Ранг 1085	Ранг 1240	Ранг 1270
1	Пермский край	20	23	35	25
2	Респ. Татарстан	23	35	38	27
3	Самарская обл.	28	17	34	32
4	Нижегородская обл.	29	18	8	53
5	Респ.Башкортостан	33	52	22	36
6	Удмуртская Респ.	35	39	50	58
7	Саратовская обл.	42	10	19	52
8	Оренбургская обл.	49	66	47	63
9	Ульяновская обл.	65	32	66	64
10	Пензенская обл.	66	36	58	79
11	Чувашская Респ.	67	37	52	62
12	Респ. Мордовия	69	27	65	68
13	Кировская обл.	71	57	74	50
14	Респ. Марий Эл	75	51	46	75

/Источник: Таблица рассчитана автором на основании данных [2;3]

Из таблицы 1 следует, что к наиболее экономически развитым территориями округа относятся:  Пермский край, Республика  Татарстан, Самарская и  Нижегородская области, Республики Башкортостан и Удмуртия.

Отметим, что средний уровень развития субъектов по стране находится между 22 и 23 позициями рейтинга. Т.е., только Пермский край, имея ранг 20, находится выше отметки среднего уровня развития по стране. Наименее экономически развита Республика Марий Эл. Она занимает семьдесят пятую позицию общероссийского рейтинга эффективности функционирования субъектов. Данную республику можно отнести к кластеру экономически депрессивных регионов.

Рассмотрим более подробно лидирующий регион ПФО —  Пермский край. Столицей рассматриваемого субъекта является город Пермь. Площадь данного региона составляет 160 237 км². По данным Росстат численность населения на 2021 г. в Пермском крае равнялась 2 579 тысячам человек. Край включает в себя Коми-Пермяцкий округ. Из таблицы 1 следует, что регион занимает 23 позицию по стране в области промышленного производства. Данное обстоятельство ставит Пермский край на третью позицию среди субъектов округа по индикатору 1085. Отметим, что наиболее эффективно в данном ВЭД функционирует Саратовская область, занимая 10 позицию по стране.  Край имеет наивысшие темпы в строительстве среди субъектов округа. Ранг субъекта по данному ВЭД равен двадцати пяти (средний уровень по стране находится на отметке тридцать один). Регион достаточно обеспечен электроэнергией и имеет весьма высокий потенциал для экономического развития.

Рассмотрим субъект, занимающий сорок вторую позицию общероссийского рейтинга экономического развития регионов – Саратовскую область. Как было сказано выше, данная область интересна тем, что имеет весьма высокую позицию среди субъектов страны в области обрабатывающей промышленности. Величина индикатора 1085 равняется 10. Административным центром данной области является город Саратов, а  область занимает 100 200 км². Численность населения в  2021 г. составила 2 395 тысяч человек, а  плотность населения — 23,66 человек на км².

Проведем более детальный анализ экономического  функционирования Саратовской области. Для этого применим  относительный показатель интенсивности налогообложения доходов субъектов (ОПИНДС), являющийся отношением  величины НД к численности ЗН по ВЭД. На рисунке 1  представлены рассчитанные значения показателя ОПИНДС для Саратовской области. Видно, что наиболее эффективно в данном субъекте функционирует ВЭД добыча полезных ископаемых . Хорошие показатели также имеют (коды ВЭД представлены на  рисунке 1): ВЭД 1085, ВЭД 1240 и ВЭД 1360. При этом в отрасли «Строительство» область занимает всего лишь пятьдесят вторую позицию в стране.

Область имеет прекрасные возможности для дальнейшего экономического прорыва обладая: высокой плотностью населения (т.е. высокой  численностью трудовых ресурсов), весьма развитым производством, хорошо обеспечена электроэнергией (Ранг 19). Также субъект имеет высокий уровень развития в ВЭД «Деятельность в области информации и связи», что очень важно в условиях цифровизации экономики.

 

Рисунок 1 –  Оценка функционирования отраслей экономики,  расположенных в Саратовской области в 2018 г.

/ Источник: Рисунок построен на основе расчетов автора, проведенных по данным [1;2]

В качестве выводов отметим, что в работе исследована деятельность субъектов ПФО. Для проведения оценки применен индексный метод. Получено распределение территорий, входящих в состав округа по эффективности собираемости налоговых поступлений, а также в разрезе наиболее важных для развития территорий видах экономической деятельности. Выявлены финансово-экономически сильные и слабые субъекты округа. Дополнительно исследован субъект, имеющий высокую компетенцию в области обрабатывающей промышленности – Саратовская область. Отмечено, что область имеет высокий уровень развития по многим ключевым ВЭД, но при этом отстает в отрасли «Строительство».

Список источников:

1. Камалетдинов, А.Ш. Исследование финансово-экономического состояния субъектов Дальневосточного федерального округа / А.Ш. Камалетдинов, А.А. Ксенофонтов // Самоуправление. -2019. -Т. 2., № 4 (117). -С. 133-136.
2. Федеральная налоговая служба [Электронный ресурс] —  М.: ФНС России, 2005-2017 – Режим доступа: http://www.nalog.ru, дата обращения: 21.02.2021).
3. Росстат [Электронный ресурс] —  М.: Росстат, / Режим доступа: http://www.gks.ru, дата обращения: 21.02.2021).
4. Камалетдинов, А.Ш. Использование информационных технологий для анализа статистических налоговых данных / А.Ш. Камалетдинов, А.А. Ксенофонтов, И.М. Косарев / В сборнике: Новая модель экономического роста на основе структурной модернизации в России. Материалы XVI Международной межвузовской научно-практической конференции. -2015. -С. 488-493.
5. Кожевина, О.В. Инструменты оценки и обеспечения устойчивого развития отраслей российской экономики / О.В. Кожевина, Б.С. Батаева, Ю.С. Богачев, Л.К. Гуриева, Н.В. Линдер, Л.В. Передних, С.В. Прокопчина, М.В. Сиротенко, Трифонов П.В. // Сер. Научная мысль. -М. -2018.
6. Особенности развития региональных экономических систем с моноотраслевой направленностью /Астафьева О.В., Астафьев Е.В.// Управленческие науки. -2018. -Т. 8, № 1. -С. 62-71.
7. Камалетдинов, А.Ш. Индексный метод оценки эффективности функционирования видов экономической деятельности / А.Ш. Камалетдинов, А.А. Ксенофонтов// Финансы: теория и практика. -2019. -Т. 23, № 3 (111). -С. 82-95.

 *** *** *** ***

 УДК 351/354 (075.8)

СЕРЫШЕВ Роман Викторович,

кандидат экономических наук, доцент, доцент Департамента менеджмента и инноваций, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации,

Москва

seryshev@mail.ru

 

 SERYSHEV Roman Viktorovich,

PhD, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Management and Innovation, Financial University under the Government of the Russian Federation,

Moscow

 

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬЮ В АДМИНИСТРАЦИЯХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Аннотация. В статье рассмотрены вопросы повышения эффективности управления муниципальными образованиями. Раскрыты основные проблемы, с которыми сталкиваются муниципальные органы власти при формировании системы управления эффективностью. Выявлены и сформулированы препятствия развития системы управления муниципальными образованиями, решения которых позволят повысить эффективность стратегического управления муниципалитетом.

Ключевые слова: муниципальное управление, управление эффективностью, программы развития, система управления, стратегическое управление.

 

PROBLEMS OF IMPLEMENTING PERFORMANCE MANAGEMENT SYSTEM IN MUNICIPAL ADMINISTRATIONS

Abstract. The article deals with the issues of improving the efficiency of municipal management. The main problems faced by municipal authorities in the formation of an efficiency management system are revealed. The obstacles to the development of the municipal management system are identified and formulated, the solutions of which will improve the effectiveness of the strategic management of the municipality.

Keywords: municipal management, performance management, development programs, management system, strategic management

 

По мере продвижения реформ государственного и муниципального управления становится все более очевидным, что комплексный подход к решению вопросов развития государственного и муниципального управления должен создаваться на основе системы управления эффективностью [3]. Действительно, достижение целевых показателей, связанных со стратегическими целями, изложенными в посланиях Президента и в среднесрочных программах социально-экономического развития, требует выделения адекватных ресурсов для достижения этих целевых показателей (таким образом, увязывая результаты с финансированием), а управление процессом достижения этих целевых показателей требует управления эффективностью на уровне департаментов и регионов и муниципалитетов, а также на индивидуальном уровне, уровне персональной ответственности специалистов.

Очевидно, что процесс реформирования и внедрения системы управления эффективностью еще продолжается [7]. Однако на институциональном уровне у государственных и муниципальных служащих отсутствует общее понимание того, что такое стандарты обслуживания, а также правила и процедуры управления служебной деятельностью, в то время как концепции качества и эффективности расплывчаты; они разрабатываются спонтанно под давлением внешних и внутренних факторов [5]. Основные барьеры в формировании стандартов социальных услуг связаны с недостаточно развитыми определениями и старой управленческой политикой [2].

Вместе с тем новые стандарты и методы часто сталкивались с существующей практикой оценки качества и эффективности социальных услуг, а также методов мотивации и управления персоналом и шли с ними вразрез или воспринимались негативно как дополнительный уровень контроля [6]. Существует большое разнообразие представлений о качестве, результативности и эффективности среди руководителей местных органов власти и существует большая потребность в разработке инструментальных средств, которые будут эффективно работать в новых условиях [1]. Поэтому важно не только изучить контекст модернизации государственных и муниципальных услуг, оценить степень совместимости новых и существующих практик, проанализировать прямые и побочные эффекты применения новых методов и технологий, но и изучить вопрос, как улучшить и облегчить эти процессы на местном уровне управления. В этом контексте исследование проблем внедрения системы управления эффективностью способствует пониманию основных принципов и ценностей муниципального управления в отношении совершенствования процессов реализации программ и проектов развития субъектов муниципального образования [4].

По мере развития реформ становится все более очевидным, что комплексный подход к управлению эффективностью позволит решить многие задачи развития государственного и муниципального управления. Действительно, достижение целевых показателей эффективности, связанных со стратегическими целями, изложенными в Посланиях Президента к Парламенту и Программе социально-экономического развития, требует предоставления адекватных ресурсов для достижения этих целей. Более того, управление процессом достижения этих целей требует управления эффективностью на региональном уровне, на местном уровне, а также на индивидуальном (персональном) уровне.

Представим результаты, полученные в ходе исследования трех ключевых вопросов:

1. Каков фактический процесс реализации управления эффективностью в контексте российского местного самоуправления?
2. Каковы отношение и восприятие местного управленческого персонала в отношении цели и реализации управления эффективностью?
3. Каковы основные проблемы, возникшие до сих пор на местном уровне?

В статье аккумулированы основные выводы, касающиеся исследования текущего состояния процесса внедрения системы управления эффективностью и возникающих проблем.

Основываясь на обзоре литературы по проблемам реализации системы управления эффективностью в деятельности муниципальных органов власти, основные проблемы на стратегическом уровне были сгруппированы по следующим категориям.

1. Нестабильная основа для внедрения системы УЭ
2. Отсутствие участия в процессе планирования
3. Иерархические культурные барьеры
4. Отсутствие командной работы

Представим выявленные результаты реализации управления эффективностью на стратегическом уровне управления. На стратегическом уровне для изучения успехов и неудач реализации управления эффективностью были исследованы следующие вопросы:

1. Разрабатывается ли стратегия для достижения целей муниципального управления?
2. Четко ли определена миссия?
3. Участвуют ли ключевые заинтересованные стороны администрации муниципалитетов в планировании и разработке реализации системы управления эффективностью?

Источниками собранной информации о текущих проблемах при постановке и реализации системы управления эффективностью муниципальных образований являлись открытые источники: сайты и доступная информация о планах, программах и результатах деятельности, а также ряд интервью с муниципальными служащими, и внутренняя информация о деятельности (процессах и результатах работы) муниципальных образований, полученная от муниципальных работников в ходе проведенных интервью.

В ходе анализа данных были сформулированы следующие группы проблем стратегического уровня, представленные в табл. 1.

Табл. 1.

Основные проблемы реализации системы управления эффективностью на стратегическом уровне

Категория проблем	Проблемы
Стратегический уровень
Нестабильная основа для внедрения УЭ	1.1. Миссия организации неясна
	1.2. Функции и задачи не связаны с реализацией УЭ
	1.3. Цели и стратегия неясны
Отсутствие участия в процессе планирования	2.1. Системное планирование не является согласованным
	2.2. Персоналу не рекомендуется думать об общих целях и задачах
	2.3. Постановка целей и задач не связано со стратегическим планом организации
	2.4. В планировании отсутствует участие как внутренних, так и внешних заинтересованных сторон
Иерархические культурные барьеры	3.1. Менеджеры среднего и низового звена не участвуют в стратегическом планировании
	3.2. Отсутствует связь между высшим, средним и низовым уровнями управления
	3.3. Наличие недостаточной связи между высшим руководством муниципалитетов и региональным уровнем
Отсутствие командной работы	4.1. Отсутствие чувства сопричастности не развивающееся в ходе совместной работы
	4.2. В команде присутствует неэффективная коммуникация

Источник: составлено автором.

Исследование показало, что отсутствует жесткий фундамент для внедрения УЭ на стратегическом уровне. Ограничения и проблемы, связанные с внедрением инструментов УЭ, были вызваны тем, что новая система УЭ была разработана на федеральном уровне без участия представителей региональных и местных органов власти. После того, как новая система УЭ была назначена на региональный и местный уровни, руководители столкнулись с трудностями в ее внедрении и использовании.

Несмотря на то, что руководители структурных подразделений администраций МО, понимают, что делает городская администрация, и каковы их индивидуальные обязанности, они не имеют представления о долгосрочных целях и запланированных результатах. Миссия организации не определена. Анализ данных показал, что стратегия в большинстве администраций МО неясна для среднего и низового уровней. Организация не публикует четких стратегий и ценностей и не доводит их до каждого отдельного сотрудника. Сотрудники не знают, как их деятельность способствует достижению целей всей организации.

Реализация системы УЭ имеет неясные цели. Это приводит к тому, что содержание данной системы не отвечает потребностям администрации на местном уровне, а также ее подразделениям и конкретным специалистам. Структура показателей эффективности применима на более высоком уровне государственной системы, и на местах собирается эта информация в агрегированном виде. Таким образом, ключевые показатели эффективности, установленные для местных органов власти, не определяют те факторы, которые организация должна контролировать на местном уровне, они не являются теми показателями, которые можно было использовать для управления на муниципальном уровне. Из показателей эффективности неясно, насколько успешна муниципальная администрация и каков ее прогресс в отношении ее долгосрочных организационных целей.

Исследование миссии, стратегии и целей администраций муниципальных образований проводилось с помощью документальных исследований и наблюдений, а также частично с помощью интервью.

Результаты исследования показывают, что для большинства администраций муниципальных образований МО миссия местного самоуправления четко не определена в официальных документах. Однако обнаруживаются основные цели на официальных сайтах администраций. Документальное исследование показывает, что определения «службы» или «клиенты» не представлены в нормативной документации. Вместо этого слова «муниципальные задачи» и «функции» используются для описания общественной организации, которая предоставляет соответствующие виды услуг.

Национальные стандарты государственных услуг страдают от отсутствия конкретных терминов и определений и четко выверенных инструментов реализации управления эффективностью. Другими примерами являются Национальные стандарты основных категорий государственных услуг: «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг», ГОСТ Р 52143-2003 и Национальный стандарт Российской Федерации по ГОСТ Р 52142-2003 «Социальное обслуживание населения. Качество социальных услуг», которые содержат список различных государственных услуг и требований к качеству. Однако эти стандарты определяют общественные услуги как «социальную помощь» и «социальную защиту» граждан в «трудных жизненных обстоятельствах». Определение общественных услуг как «социальная помощь» или «защита» в «трудных жизненных обстоятельствах» широко используется в федеральных законах, региональных законах и руководствах. Что провоцирует недоразумение и неправильное использование смысла предоставления государственных услуг агентствами и специалистами без определения конкретного содержания, методов и ожидаемых результатов государственных услуг. Данное явление ограничивает институциональный переход от оценки с точки зрения «объема» к оценке с точки зрения результатов. Следует отметить, что юридические документы не оперируют термином «предоставление услуг» или «оказание услуги». Во всех финансовых документах, федеральных законах и местных актах применяются термины «функции», «муниципальные задачи» и «субвенции».

Исследование различных нормативных и методических документов показало, что необходимо разработать более точные и дифференцированные характеристики государственных услуг и типов предоставления услуг. Результаты исследования свидетельствуют о том, что муниципальные органы власти концентрируются на функциях, тогда как клиенты склонны рассматривать их деятельность как предоставление услуг.

Реализация управления эффективностью на стратегическом уровне должна быть связана с организационной миссией и задачами. Но как показали исследования категорий, описывающих проблемы, связанные с формулировкой миссии, стратегии и целей организации на стратегическом уровне при реализации системы управления эффективностью, в подавляющем числе муниципальных образований миссия не определена, функции и задачи не связаны с реализацией управления эффективностью, цели и стратегия, а также их отношение к реализации управления эффективностью остаются неясными.

Интересно отметить, что высшее и среднее руководство МО могло бы описать цели и стратегию организации, тогда как подавляющая часть младших руководителей, нечетко представляет данную информацию.

Несмотря на то, что местные органы самоуправления действуют в рамках прямых инструкций и руководящих принципов от центральных и региональных властей, эти инструкции относятся к функциям, но не относятся непосредственно к миссии или характеристикам предоставляемых МО услуг.

Более того, система поощрения наиболее активных руководителей и специалистов, вносящих измеримый вклад в работу муниципального образования, ввиду сложившейся системы мотивации и оплаты труда персонала не позволяет реализовать в полной мере систему управления эффективностью без корректировки правовой основы.

В то время как управление эффективностью разрабатывается и его реализация запланирована на федеральном уровне без участия представителей местных органов власти, внутреннее организационное планирование на местном уровне также не включает младших сотрудников в процессе планирования. Более того, члены среднего и младшего звеньев управления не участвуют в принятии решения о внедрении системы управления эффективностью. Согласно наблюдениям, муниципальные органы власти имеют систему межведомственного планирования (еженедельные и ежемесячные процедуры планирования), которые регулируются внутренними распорядительными документами администраций МО. Плановые документы должны собираться каждым подразделением и направляться в администрацию, где разрабатывается и доводится до исполнителей организационный план для всего МО на неделю или месяц.

Долгосрочные целевые программные мероприятия и их результаты не включаются в эти процедуры краткосрочного планирования.

Результаты интервью, проведенных в ряде муниципальных образований, показали, что более половины опрошенных отмечают, что при внедрении управления эффективностью они должны устанавливать цели еженедельно, ежемесячно и ежегодно для каждого отдела. Однако основа, на которой все это реализуется, была охарактеризована как «фрагментированная», «не системная» и «не всегда открытая» для всех членов. Под «не открытыми» специалисты определили ситуацию, при которой они знали о событиях и мероприятиях внутри своего отдела; приоритеты и события других департаментов на предстоящую неделю и месяц обычно им не были известны.

Хотя каждый работник должен регулярно составлять план своей деятельности, который руководитель отдела компилирует в общий план и отправляет вышестоящему руководству, весь план либо отдела, либо всей организации не распространяется среди всех уровней управления.

В результате подавляющее большинство опрошенных отмечали, что никто не поощряет специалистов думать с точки зрения общих целей и задач всей организации. Не происходит регулярных общих встреч с персоналом для обсуждения целей и задач МО в целом, в существующем планировании мало внимания уделяется процессу разработки целей и задач, а отдельные цели и задачи не связаны с целями и задачами организации.

Также отмечается, что ключевые заинтересованные стороны не участвуют в реализации управления эффективностью, отсутствует взаимодействие со стороны внутренних и внешних заинтересованных групп. В частности, местные органы власти не привлекают клиентов – местное население, общественные и коммерческие структуры (как внешних участников) к разработке управления эффективностью или обсуждению его реализации. Процесс принятия решений характеризуется достаточно закрытым, не всегда привлекается общественность к разработке управления эффективностью, основные стратегические решения исходят от федерального или регионального правительства, а на местном уровне просто идет реализация «спущенных сверху» задач.

Также отмечается, что младшее и среднее руководство МО не занимается процессом стратегического планирования департаментов и подразделений.

Данные обстоятельства приводят к отсутствию у специалистов приверженности в реализации поставленных задач и формальной реализации своих функций и задач в рамках стратегического плана.

Еще ряд проблем, отмеченных в ходе исследованиях документарной базы: отсутствие отчетности для внешних заинтересованных групп (граждан, организаций), и естественно – обратной связи о достижении стратегического плана; отсутствие ориентации на программы развития со стороны специалистов администраций МО и оценки результатов; отсутствие практики сравнения показателей эффективности с другими муниципальными образованиями, с целью определения значимости и эффективности стратегических инициатив.

Иерархия среди сотрудников является жесткой в ​​российских общественных организациях со строгими правилами и процедурами, которые необходимо соблюдать. В организациях государственного сектора применяется принцип «сверху вниз». Следствие иерархии влияет на реализацию управления эффективностью.

Как было отмечено, специалисты среднего и младшего уровней управления МО не принимают участия в процессе организационного планирования, но высшее руководство МО требует предоставлять отчеты о своей деятельности без понимания обоснованности и важности такой отчетности.

Большинство специалистов администрации МО воспринимают деятельность по подготовке таких отчетов как дополнительную рабочую нагрузку, которая непосредственно не связана с их рутинными задачами. Все это – примеры барьеров иерархии, действующей сверху вниз, которая не предоставляет персоналу всех уровней информацию о достигнутых результатах в соответствии с организационным планом.

Анализ данных показал, что руководство младшего и среднего звена ожидает, что высшее руководство будет поддерживать регулярные контакты с ними в целях обеспечения надзора и поддержки в реализации управления эффективностью; в то же время руководители высшего звена редко когда-либо контактируют с ними.

Также отмечается отсутствие совместной работы и командное взаимодействие в практике работы специалистов муниципалитетов. Тем не менее, управление эффективностью – это процесс, в котором менеджеры и сотрудники должны работать вместе как команда в ходе планирования, мониторинга и анализа рабочих целей каждого специалиста и их общего вклада в организацию.

В результате опросов было отмечено, что коллективная работа, планирование и реализация управления эффективностью не является обычной практикой в ​​администрациях МО.

Также можно подчеркнуть, что сложность завершения работы в процессе внедрения системы управления эффективностью требует командных тренингов, групповых оценок, групповых встреч с процессами обратной связи и эффективной коммуникации внутри команды.

Все описанные проблемы в системе стратегического управления муниципальными образованиями дают возможность сделать основные выводы.

Среди основных проблем были выявлены трудности во взаимодействии между местными, региональными и федеральными органами власти; отсутствие участия ключевых заинтересованных сторон в планировании процесса реализации создания и внедрения системы УЭ; восприятие системы УЭ как механизма контроля и наказания; трудности со сбором и представлением данных в отчетах; отсутствие связи между членами команды и между отделами; отсутствие должной квалификации, навыков и опыта работы с подобными системами; отсутствие обучения, и другие причины. Рассматривая проблемы и препятствия, выявленные в ходе исследования, мы пришли в выводу, что они связаны друг с другом и могут быть сгруппированы в ряд категорий.

Первая категория проблем связана со слабой базой внедрения инструментов УЭ. Данная категория включает в себя барьеры и проблемы, вызванные тем, что новая система УЭ не имеет прочной основы в российском местном самоуправлении. Внедрение УЭ началось с неясных целей и задач, а также нечеткой стратегии, которая привела к результату, который не соответствует ожиданиям и потребностям муниципального управления, а также представляющим муниципальные органы власти подразделениям и сотрудникам. Структура показателей эффективности была разработана на более высоких уровнях государственной системы. Поэтому ключевые показатели эффективности, установленные для местных органов власти, не определяют факторы, которые необходимо контролировать на местном уровне. Из показателей эффективности неясно, насколько успешна муниципальная администрация и каков прогресс в ее долгосрочных организационных целях. Реализация УЭ характеризуется наличием обширной нормативной правовой базы, которая не очень хорошо соответствует реалиям реализации системы УЭ. Внедрение системы УЭ не включает детально проработанной методологической поддержки, описания процедур и рекомендаций по внесению изменений в действующее федеральное и региональное законодательство.

Вторая категория барьеров касается незрелости, которая сказывается на несовершенстве системы УЭ, и делает ее полностью нефункциональной. В общем и целом муниципалитеты еще не полностью готовы к внедрению данной системы, вначале необходимо решить ряд обозначенных проблем. Кроме того не учитываются поведенческие аспекты или барьеры иерархической культуры; муниципалитеты сами не участвовали в определении показателей, разработанных федеральным правительством; и на данный момент отсутствует связь системы УЭ с системой вознаграждения и мотивации. Региональные и федеральные органы власти не обеспечивают надлежащую поддержку и подготовку персонала. Это приводит к тому, что руководство и специалисты на всех уровнях муниципалитета потеряли веру в новую систему УЭ. Таким образом, высшее руководство применяет неправильный стиль управления, наказывая сотрудников за плохие результаты, а не используя систему УЭ для коучинга и постоянного совершенствования. Члены организации проявляют неприязнь к системе УЭ, которая, по их мнению, предоставляет информацию, используемую для их наказания, и это приводит к манипулированию собранными данными и неудовлетворенностью при использовании новой системы УЭ.

 

Список источников:

1. Байсаева М.У., Ахмедов С.А., Дагаева Х.Б., Газгериев Ш.Ш. Системы показателей оценки эффективности государственного и муниципального управления // Международный журнал прикладных наук и технологий «Integral». 2019. №4-1. С.345-353
2. Бережной А. В., Савва А. Ю. Муниципальный менеджмент и местное самоуправление // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2019. №6-1. С.107-109
3. Большаков С.Н. Повышение эффективности государственного и муниципального управления на основе мониторинга стратегий социально-экономического развития // Вопросы управления. 2019. №2 (38). С.82-91
4. Дементьев М.Р. Проблема выбора критериев оценки эффективности органов власти // Инновации и инвестиции. 2019. №4. С.137-138
5. Коркишко И.В. Региональное регулирование процессов организации и оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления (на примере Краснодарского края) // РППЭ. 2020. №3 (113). С.48-58
6. Лохтина Ю.А., Николаева А.А. Актуальные проблемы управления мотивацией сотрудников бюджетного сектора // Вестник евразийской науки. 2020. №3. С.1-9
7. Мамедов Р.Н. Текущее состояние развития системы управления эффективностью и применимости ее основных методов администрациями муниципальных образований // Вестник ГУУ. 2018. №6. С.67-72

*** *** *** ***

 

УДК 338.22

 

СИБИРЯЕВ Алексей Сергеевич

кандидат политических наук, доцент

кафедры «Государственное и муниципальное

 управление»,

Финансовый университет при

Правительстве Российской Федерации,

Москва

gimu09@mail.ru

 

 

SIBIRYAEV Alexey Sergeevich,

PhD in Politic, associate professor

Department «State and Municipal

management, «

Financial University

Government of the Russian Federation,

Moscow

 

УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ПРОЕКТАМИ В УСЛОВИЯХ ПАНДЕМИИ (НА ПРИМЕРЕ ПРОЕКТА «УМНЫЙ ГОРОД»)

MANAGING MUNICIPAL PROJECTS IN PANDEMIC SETTINGS (EXAMPLE OF SMART CITY PROJECT)

 

Аннотация. Cегодня активно развиваются методы предоставления дистанционных услуг гражданам на фоне пандемии COVID-19. Следовательно, можно говорить о потоках больших данных, которые применяются для обеспечения обратной связи и оперативного реагирования. В данной работе предлагается обзор использования технологии «Big data» в концепции умного города на муниципальном уровне органов власти. Причем авторами проведён анализ перспектив совершенствования подходов к использованию упомянутых инструментов, а также проблемы и возможные решения на фоне пандемии.

 

Ключевые слова: “Big data”, информация, дистанционные услуги, муниципальные органы власти, электронные платформы, COVID-19.

 

Abstract. To date, methods of providing remote services to citizens are actively developing against the background of the COVID-19 pandemic. Therefore, we can talk about big data flows that are used to provide feedback and rapid response. This paper provides an overview of the use of «Big data» technology in the concept of a smart city at the municipal level of government. Moreover, the authors analyzed the prospects for improving approaches to the use of these tools, as well as problems and possible solutions against the background of the pandemic.

 Keywords: «Big data”, information, remote services, municipal authorities, electronic platforms, COVID-19.

В условиях новых рисков и вызовов (пандемия COVID-19) мир в целом адаптируется на качественное, своевременное, а главное – безопасное предоставление услуг и использование ограниченных ресурсов. В период коронавирусных ограничений сильно возросла ответственность муниципальных органов власти. Для обеспечения безопасности и одновременно благоприятного уровня жизни граждан государство создаёт условия для выполнения отдельных функций в сфере коммуникаций. Поэтому важно осветить такие аспекты как: потребности граждан в безопасности, растущие потоки информации, электронные платформы, качество и оперативность предоставляемых услуг, качество обратной связи. Концепция «Умного города» предполагает принцип открытости. Собранные массивы информации своевременно проходят стадии сбора, структуризации, обработки и хранения, что позволяет предоставлять муниципальные и государственные услуги гражданам в соответствии с их интересами. Подобные тенденции вызывают рост инвестиционной привлекательности МО, формируют эффективную систему управления городским хозяйством, создают безопасные условия жизнедеятельности граждан в условиях вирусных ограничений.

На данном этапе нужно осветить сферы и услуги, которые обеспечиваются в удаленном формате в рамках концепции «Умного города». «Большие данные» и взаимодействующие на их основе электронные платформы оптимизируют управление и коммуникацию в различных вопросах:

1) Здравоохранение (Запись на вакцинацию от COVID-19, запись на прием к врачу, дистанционное оформление электронной медицинской карты и т.д.);

2)  Жилье, ЖКУ, двор;

3) Транспорт (Поиск и оплата штрафов, парковочные разрешения для многодетных семей, обращения в МАДИ и АМПП и т.д.);

4) Социальная поддержка (Дистанционная подача заявлений на получение социальных услуг, городские меры социальной поддержки в денежном обращении либо в виде социальных услуг и т.д);

5)  Документы;

6)  Работа;

7)  Штрафы, налоги, оплата услуг (то Обжалование штрафов за нарушение режима самоизоляции, дистанционная оплата штрафов, предоставление сведений о платежах граждан и т.д.).

«Умный город» в условиях пандемии направлен на повышение формирование эффективной системы управления городским хозяйством, создание безопасных и комфортных условий для жизни горожан и базируется на следующих принципах:

• ориентация на человека;
• технологичность городской инфраструктуры;

3) повышение качества управления городскими ресурсами [2];

4) комфортная и безопасная среда;

5) акцент на экономической эффективности, в том числе, сервисной составляющей городской среды [3].

Следует напомнить, что основополагающие принципы технологии «Big Data» – это совокупность методов и подходов к сбору и обработке постоянно поступающих неструктурированных данных, дальнейшее их распределение по многочисленным узлам вычислительной сети. Такой подход гарантирует своевременную реакцию на запросы жителей города в целом и муниципальных образований в частности, что осуществляется посредством уже отобранных информационных массивов, которые структурируются в соответствии с качеством и характером информации. На этом фоне можно говорить о повышении конкурентноспособного потенциала городов и муниципалитетов за счет введения информатизации и автоматизации процессов взаимодействия с электронными ресурсами. [1, 4, 5, 6,]

Чтобы дать общее представление о количестве данных, которые нуждаются в обработке и хранении, авторы обязаны предоставить официальную статистику: оценку численности постоянного населения г. Москвы на 1 января 2020 года по муниципальным образованиям. Это поможет дать обобщенную картину того, сколько требуется информационных центров и хранилищ для обработки информации с ее дальнейшим использованием в проекте Умного города.

Всего в Москве численность населения для представленного временного периода (1 января 2020г.) составляет 12 678 079 жителей. [9, 10]

Исходя из представленных данных следует сказать, что каждый житель отдельного муниципального образования в условиях пандемии нуждается в обеспечении безопасности со стороны государства, а также объективно имеет определенный набор потребностей.

Однако можно говорить и о трудностях, которые возникают при взаимодействии упомянутых инструментов. В первую очередь это вопрос безопасности обработки, передачи и хранения массивов информации о гражданах.

Для решения такой проблемы предлагается иерархичное разделение потоков данных на уровни, стандартизация протоколов передачи данных и форматов их хранения. Для решения задачи хранения, систематизации и обработки медицинских данных и информации о гражданах может использоваться облачная платформа, которая может включать 4 основных уровня: Уровень потребителей данных, Уровень прикладного ПО, Уровень аппаратных средств и Уровень реализации защитных средств передачи информации. Чтобы повысить уровень безопасности конфиденциальности данных, предлагается разделение информации на два вида: текстовая, которая подлежит симметричному блочному шифрованию, и формат изображений в форме сигналов, которые проходят этапы дешифрования на основе теории хаоса.

Следующей проблемой является сбор данных в регионах и муниципалитетах РФ, что вытекает в дезинформирование органов власти и граждан. Также следует отметить малоэффективную форму ретрансляции информации о предоставляемых услугах, которые можно оформить дистанционно. Для повышения эффективности принимаемых решений предлагается воспользоваться принципиально новыми методами, которые будут охватывать достаточно большую целевую аудиторию, что поможет собирать информацию, связанную с вирусом COVID-19. На сегодняшний день социальные сети содержат в себе большое количество пользователей как среди молодежи, так и среди представителей старших поколений, а алгоритмы, которые предоставляют пользователям информацию в соответствии с их интересами, структурируют данные на отдельные целевые группы, что является эффективным способом донесения или ретрансляции информации, если исходить из принципов электронного маркетинга. В условиях пандемии за последний год увеличилась тенденция к продвижению собственного контента, товаров и услуг как в социальных сетях, так и на электронных торговых платформах. И при этом важное место занимают потоки информации и Большие данные, благодаря которым получается освещать актуальную информацию о продукте. Подобный подход вполне целесообразно использовать посредством взаимодействия социальных сетей и государственных электронных платформ. В таком случае могут возрасти показатели просмотров информации о государственных дистанционных услугах. [6, 7, 8]. Например, пользователи социальных сетей регулярно реагируют на провокационные посты в социальных сетях, ссылаясь на заниженные или завышенные показатели заболеваемости и смертности в регионах, также можно говорить о провокационных записях, которые информируют население о дефиците средств индивидуальной защиты. Выявляя частые повторения в публикации постов и их дальнейшей оценке, можно определить фактические социальные потребности по сравнению с местами их реализации. Кроме того, для анализа могут использоваться дополнительные источники: новостные ленты, информационные сайты государственных органов и т.п.

Сегодня роль Больших данных занимает особое место в повышении эффективности предоставления услуг. У муниципалитетов появляется возможность оперативного реагирования на изменения внешней среды. Все больше сфер задействовано в переход к электронному документообороту, поэтому для безопасности здоровью жителей муниципальных образований в условиях пандемии структуризация и сбор огромных массивов информации особенно актуален.

 Список источников:

 Приказ Минстроя России от 25 декабря 2020 г. №866/пр «Об утверждении Концепции проекта цифровизации городского хозяйства «Умный город» URL: https://minstroyrf.gov.ru/upload/iblock/315/25.12.2020_866_pr.pdf;

1. Адамская Л.В. Перспективное совершенствование системы подготовки кадров для инновационной экономики // Самоуправление. – 2019. – Т.2. — № 4 (117). — С. 10-12;
2. Сергиенко Н.С., Суслякова О.Н. Внедрение моделей инициативного бюджетирования в Российской Федерации // Аудит и финансовый анализ. — 2015. — № 5. — С. 255-259.;
3. Сибиряев А.С. Некоммерческий подход к разработке и реализации государственной инновационной политики в Российской Федерации. // В сборнике: Инновационное развитие социально-экономических систем: условия, результаты и возможности. Материалы III международной научно-практической конференции. 2015. С. 61.
4. Сибиряев А.С. Государственная инновационная политика в Российской Федерации: подходы к разработке и реализации. Автореферат диссертации на соискание степени кандидата политических наук по специальности 23.00.02 — «Политические институты, процессы и технологии». – М.: 2011;
5. Токмурзин Т.М., Рождественская И.А., КабалинскийА.И. Модернизация системы показателей эффективности в области контроля и надзора // Вестник РАЕН. 2018. Т. 18. № 1. С. 107-109.
6. Чахкиев Г.Г., Токмурзин Т.М. Роль гражданского общества в построении эффективного государства // В сборнике: Актуальные вопросы экономики и финансов в условиях современных вызовов российского и мирового хозяйства. Материалы III-й Международной научно-практической конференции. 2015. С. 267-268;
7. Шедько Ю., Короткова Ю., Овчинников Н. Внедрение проектного метода в органах муниципального управления // Самоуправление. 2018. — № 51. — С 169-172;
8. Официальный сайт мэра Москвы. Каталог услуг. URL: https://www.mos.ru/uslugi/(Дата обращения 03.05.21);
9. Официальный сайт Минстроя России URL: https://minstroyrf.gov.ru/trades/gorodskaya-sreda/proekt-tsifrovizatsii-gorodskogo-khozyaystva-umnyy-gorod/(Дата обращения 04.05.21).

 

*** *** *** ***